خبرگزاری تسنیم، آلودگی هوا در کلان شهرهای ایران پدیدهای سطحی یا صرفاً زیست محیطی نیست؛ بلکه بازتابی عمیق از ساختار حکمرانی ناکارآمد در زمینه محیط زیست و کیفیت هوا ، تقدم منافع کوتاه مدت بر مصالح جمعی و نقض عملی یکی از اساسی ترین حقوق بنادین شهروندان ، یعنی « حق دسترسی به محیط زیست سـالم وهوای پاک » است. این حق در اصل پنجاهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به صراحت تضمین شده است:« در جمهوری اسلامی ایران، حفاظت از محیط زیست که نسل امروز و نسل های بعد باید در آن حیات اجتماعی رو به رشدی داشته باشند ، وظیفه عمومی تلقی می گردد . از این رو فعالیتهای اقتصادی و غیر آن که با آلودگی محیط زیست یا تخریب غیر قابل جبران آن ملازمه پیدا کند ، ممنوع است » ، لذا قانون اساسی حفاظت از محیط زیست و هوای پاک را وظیفه ای همگانی و منوط به اقدام عملی کلیه شهروندان ، مســئولان و نهادهای متولی می داند.
اما متاسفانه با وجود دارا بودن مجموعه ای از قوانین نسـبتاً پیشرفته و مفصل در این حوزه ، از جمله قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا (مصوب 1374) ، قانون هوای پاک (مصوب 1396) ، قوانین مرتبط با توسعه حمل و نقل عمومی ، قوانین شهرداری ها و طرح های جامع و تفصیلی توسعه شهری ، شکاف عمیق میان «وضـع قانون » و «اجـرای قانون » به چالشی مزمن و پرهزینه در کشور تبدیل شده است . این یادداشت به واکاوی علل بنیادین این بحران با رویکردی حقوقی – سیاسی می پردازد.
1 . چند پارگی نهادی و ناتوانی ساختار حکمــرانی کیفیت هوا
مدیریت کیفیت هوا ، بنا بر تعریف ذاتی خود ، یک فر آیند میان بخشی است که نیازمند هماهنگی دقیق بین نهادهای مختلف است. در ایران ، مسئولیت های مربوط به پایش ، کنترل و کاهش آلایندگی ها میان دستگاه های متعددی تقسیم شده است :
وزارت نفت مسئول تولید ، توزیع و کیفیت سـوخت است . وزارت نیرو مسئول تولید و توزیع انرژی الکتریکی و نظارت بر مصرف منابع است. وزارت صنعت ،معدن وتجارت ،مسئول نظارت بر صنایع و کنترل آلایندگی های ناشی از تولید است. وزارت کشور و شهرداری ها مسئول مدیریت حمل و نقل شهری ، توسعه زیر ساخت ها و اجرای طرح های کاهش آلودگی هوا هستند. وزارت راه و شهرسازی مسئولیت حوزه حمل و نقل جاده ای و بر نامه ریزی شهری را بر عهده دارد. سازمان حفاظت از محیط زیست نهاد ناظر و تعیین کننده استاندارد هاست. سازمان استاندارد و تحقیقات صنعتی نیز تعیین کننده استاندارد های فنی است و پلیس راهورهم مسئولیت کنترل وسایل نقلیه در سطح شهرها را عهده دار است .
چالـش نهاد واحد تصمیم سـاز : با وجود تمام موارد یاد شده ، بزرگ ترین چالش در زمینه حکمرانی کیفیت هوا ، فقدان یک نهاد واحد و مقتدر با قدرت الزام آور برای هماهنگی و اعمال ضمانت های اجرا است. سازمان حفاظت محیط زیست ، به رغم جایگاه قانونی خود به عنوان «نهاد متولی و ناظراصـلی » ، عملاٌ فاقد ابزارهای اجرایی قوی برای توقف فعالیت های آلاینده ، اعمال جریمه های بازدارنده یا کنترل مستقیم بر سایر دستگاه ها است . مکاتبات و هشدارهای سازمان محیط زیست اغلب در سطح توصیه های اداری یا مکاتبات دیوان سالارانه باقی مانده و فاقد پشتوانه اجرایی لازم برای مواجهه با منافع کلان اقتصادی دستگاه های دیگر است. این چند پارچگی ساختاری منجر به تداخل مسئولیت ها ، تفسیرهای متفاوت از قوانین و در نهایت ، عدم اجرای مؤثر راهکارهای کاهش آلودگی می شود.
2 . نقض تکالیف قانونی در سه محور اصلی آلودگی
بررسی اجرای قوانین ، نشان دهنده شکست در سه حوزه کلیدی است که ریشه اصلی آلودگی هوا در کلان شهرها ی کشور را تشکیل می دهند:
حمل و نقل عمومی ، فرسودگی و کیفیت سوخت : قانون هوای پاک (مصوب1396) دولـت و شـهرداری ها را موظف به کاهش میزان انتشار آلاینده ها از وسایل نقلیه کرده است . این قانون دو محور اصلی دارد ؛ نوسـازی ناوگان و کـنترل منابع متحرک ، که در آن خصوص چالش های متعددی وجود دارد ؛ روند اسـقاط خودرو های فرسوده ( به ویژه تاکسی ها و اتوبوس ها ) به شدت کند شده و حتی در مواردی متوقف شده است و بسیاری از اتوبوس های شهری ، تاکسی ها و واگن های مترو به دلیل عدم تخصیص منابع کافی ، عملاً از رده خارج شده ، یا با استانداردهای پایین تری فعالیت می کنند. این فرسودگی و نیز عدم کفایت ناوگان حمل و نقل عمومی ، باعث بی اعتمادی و نیز اقبال کمتر شهروندان بر ناوگان عمومی ، و رو آوردن بیشتر آنها به خودروهای شخصی گردیده است . موضوع دیگر تردد حدود چهار میلیون خودرو فرسوده درسطح کشور می باشد که نقش به سزایی در افزایش آلودگی هوا دارند .تورم و مشکلات اقتصادی ، انحصار در تولید خودرو داخلی و قیمتهای نا متناسب ، ونیز فقدان مکانیزم های تشویقی و تنبیهی مؤثر ، باعث شده است که خودروهای فرسوده با عمـر بیش از دو دهه ، همچنان در ترافیک کلان شهرها نقش آفرینی کنند. میزان انتشار آلاینده ها از یک خودروی فرسوده می تواند چندین برابر یک خودروی استاندارد باشد . موضوع دیگر این است که ؛علی رغم الزام قانونی برای توزیع سوخت مطابق با استانداردهای یورو 4 و بالاتر، وزارت نفت مخصوصا در شهرستان ها ، بنزین با کیفیت های پایین تری را توزیع می نماید و نیز در برخی از کلان شهر ها به ویژه در فصل سرما ، یا در مناطقی که صنایع و نیروگاه ها متمرکز هستند ، سوخت های با غلظت گوگرد بالا ( مازوت یا گازوئیل با کیفیت پایین ) همچنان توزیع شده و مورد استفاده قرار می گیرد . این امر نقض آشکار استاندارد سازی سوخت مطابق با مواد 13 ، 18 قانون هوای پاک است.
عملکرد وزارت نفت و وزارت نیرو در مازوت سوزی (منابع ثابت ) : بحران آلودگی هوا در کلان شهرهایی مانند اصفهان ، تبریز ، تهران و مشهد در فصول سرد سال ، غالباً با سوختن مازوت در نیروگاه های حرارتی تشدید می شود. این وضعیت نتیجه مستقیم تعارض میان مدیریت انرژی و سیاست های زیست محیطی است و استفاده از سوخت مایع (مازوت) در نیروگاه های واقع در شعاع مشخص از کلان شهرها ، نقض صریح ماده 20 قانون نحوه جلوگیری ار آلودگی هوا و ماده 17 قانون هوای پاک است که استفاده از سوخت مایع را به شدت محدود و در مواقعی ممنوع کرده اند. در فصول سرد، زمانی که کمبود گاز رخ می دهد ، برای استمرار تولید برق ، وزارت نیرو به نیروگاه ها دستور استفاده از سوخت جایگزین ( مازوت ) می دهد. این اقدام ، بار آلایندگی را ازمنابع کوچک تر به منابع ثابت و عظیم نیروگاهی منتقل کرده و موجب افزایش تصاعدی ذرات معلق و دی اکسید گوگرد در هوا می شود. مشکل اصلی کمبود لحظه ای گاز نیست ، بلکه ضعف ساختاری در زیر ساخت های تولید انرژی و عدم اولویت دهی به تأمین گاز نیروگاه ها بر سایر بخش ها ( به ویژه در الگوهای مصرف خانگی و صنعتی خارج از کلان شهرها) است. این امر نمایانگر مدیریت بحران کوتاه مدت به جای برنامه ریزی بلـند مدت است.
عدم پایـش مؤثر صنایع و ضمانت اجرا : قانون هوای پاک ، صنایع بزرگ را موظف به نصب سامانه های پایش مستمر بر خط کرده است . با این حال ، مشکلات و کاستی های متعددی وجود دارد؛ از جمله این که بسیاری از صنایع ، به ویژه در حریم کلان شهرها ، یا مجهز به سامانه های پایــش نیستند و یا با وجود نصب سامانه ، اتصال آن ها به پایشگاه های سازمان محیط زیست عملاً قطع است. همچنین داده هایی که از سوی صنایع آلاینده ارئه می شود ، غالبا مورد راستی آزمایی دقیق قرار نمی گیرند و حتی در صورت اثبات آلایندگی بیش از حـد مجاز نیز، ضمانت های اجرایی ( مانند تعـطیلی واحد یا جریمه های بازدارنده ) به دلیل ملاحظات اقتصـادی یا فشارهای سـیاسی ، به طور کامل اعمال نمی گردند.
3 . نقش توسعه شـهری بی ضابطه و تراکم فروشی
در دهه های اخیر آلودگی هوا در کلان شهرها ، صرفا بواسطه افزایش وسایل نقلیه و توسعه صنایع ایجاد نگردیده است ، بلکه تغییرات ساختاری بی ضابطه ای که در الگوهای توسعه شهری توسط شـهرداری ها ایجاد شده ، باعث تشدید و تبدیل آلودگی هوا به یک معضل دائمی و همیشگی شده است . اصل اساسی در برنامه ریزی شهری ، رعایت ظرفیت اکولوژیک و زیستی کالبد شهر است. در کلان شهر هایی مانند تهران ، کلان شهر اصفهان ( به دلیل محصور بودن در کوهستان و کمبود بادهای غالب ) و شهرهای با اقلیم خشک، هرگونه افزایش بار جمعیتی و ترافیکی ، بدون در نظر گرفتن مسـیرهای تهویه طبیـعی هوا ، به معنای به خطر انداختن محیط زیست و سلامت عمومی است. رویه در آمد زایی شهرداری ها که مبتنی بر صدور مجوزهای ساختمانی با تراکم های مازاد بر طرح تفصیلی و جامع (تراکم فروشی) است ، یکی از بزرگترین ضربه ها به پایداری شهری می باشد . این اقدامات ، که غالبا منافع کوتاه مدت مالی شهرداری ها را بر مصالح عامه و مصالح زیست محیطی مقدم می دارد ، موجب انسداد کریدورهای طبیعی باد و کاهش ظرفیت خود پاک کنندگی شـهر، و نیز افزایش شدید ترافیک و همچنین افزایش مدت زمان توقف در ترافیک و ایجاد "حوضچه های حبـس آلاینده" در سطح شهر می گردد. این روند ، اساساً نفض آشکار مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و همچنین مغایر با تعهدا ت شهرداری ها در اجرای طرح های توسعه شهری است.
تراکم فروشی و ایجاد تراکم بی رویه وافزایش ترافیک ناشی از آن ، نه تنها مصرف سوخت را بالا می برد، بلکه دسترسی مردم به فضاهای باز و هوای سـالم را نیز سلب می نماید و این امر مصداق بارز « نقض حـق دسترسی شهروندان به محیط زیست سـالم و هوای پاک» بوده ، و در تعارض با سایر حـقوق اساسی شهروندی مانند «حق بر سـلامتی » است.
4 . اقتصاد سـیاسی آلودگی هوا ؛موانع ساختاری و منافع نهفته
مقاومت در برابر اجرای قوانین مؤثـربر کاهش آلودگی هوا ، عمدتاً از معادلات اقتصـادی و سـیاسی پیچیده ای ناشی می شود که در پشت پرده محیط زیست پنهان شده اند؛
یارانه انرژی و قیمت گذاری نادرست : یارانه سنگین انرژی در ایران (گاز، بنزین و برق ) باعث شده است که قیمت تمام شده آلایندگی برای تولید کنندگان ( صنایع و نیروگاه ها) به طرز ناچیزی محاسبه شود.این قیمت گذاری نا کار آمد ، از ایجاد انگیزه برای سرمایه گذاری در تکنولوژی کاهش آلایندگی یا نوسازی زیر ساخت ها جلوگیری می نماید و این یک واقعیت است که در غیاب قیمت گذاری های واقعی ، هیچ سازوکار بازار محوری برای کنترل آلودگی وجود نخواهد داشت .
ضعف زیر ساخت های حمل و نقل و وابستگی به خودرو داخلی : عدم توسعه مناسب و کار آمد زیر ساخت های حمل و نقل عمومی ( مترو ، اتوبوس های پرسرعت ) وعدم ساماندهی ترافیک ، در مقایسه با تولید سالانه میلیون ها دستگاه خودروی شـخصی و سنگین ، منجر به وابستگی ساختاری به حمل و نقل خصوصی شده است. بخش قابل توجهی از تولـید خودروهای داخلی ، مطابق با استانداردهای روز اروپا و جـهان نیستند ، اما بدلیل حمایت های سـیاسی و اقتصادی ، همچنان مجوز تولید می گیرند و بازار را اشباع می کنند.
فشارهای ناشی از تحریم ها و ملاحظات اقتصادی : در شرایط فعلی تحریم ، تأمین منابع مالی برای نوسـازی نیروگاه ها ، خرید فناوری های فیلتراسیون صنعتی و واردات سوخت پاک با چالش های بسیاری مواجه گردیده است . این ملاحظات در فر آیند تصمیم گیری نهایی ، اغلب بر ملاحظات زیسـت محیطی غلبه می کنند و توقف یا کاهش فعالیت واحد های آلاینده را با ریسک امـنیتی – اقتصـادی مرتبط می سازد.
5 . الزامات حقوقی و راه کارهای برون رفت از بحران
برای خروج از وضعیت بحرانی آلودگی هوای فعلی ، نیاز به یک تغییر پارادایم از «مدیریت بحـران » به «حـکمرانی مبتنی بر قانون » بیش از هر زمان دیگری احساس می گردد که این امر مستلزم اقدامات زیر است ؛
اصلاح ساختار حکمرانی :در جهت اصلاح ساختار حکمرانی کیفیت هوا ، تشکیل یک سازمان مسـتقل با اختیارات اجرایی الزام آور برای تمامی دستگاه ها ( به عنوان ناظر عالی فرابخشی ) امری ضروری است . این نهاد باید مسئولیت مستقیم در تنظیم برنامه عملیاتی سالانه ، پایان عملکرد ، و اعمال ضمانت اجرای قانونی (مانند توقف فعالیت های آلاینده ) در سطح کلان شهرها را داشته باشد. و ضروری است که ضمانت های اجرایی قوانین موجود تقویت گردیده و جریمه ها و مجازات های عدم اجرای قانون هوای پاک به گونه ای تعیین شوند که اثر بازدارنده داشته و متناسب با هزینه های اجتماعی و بهداشتی آلودگی باشـند.
مدیریت انرژی و منابع ثابت: وزارت نیرو باید موظف گردد؛ برنامه زمستانه خود را بدون اتکاء به سوخت مایع (مازوت و گازوئیل ) در محدوده کلان شهرها تنظیم نماید . این امر نیازمند اولویت بندی تخصیص گاز طبیعی به نیروگاه ها در مقابل سایر بخش ها ، به ویژه در مناطقی که جایگزین سوخت آن ها وجود ندارد می باشد. و همچنین در راستای عمل به الزامات قانون هوای پاک و قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا ، وزارت نفت مکلف بر ارتقاءسطح کیفیت سوخت توزیعی گردیده ونظارت های سختگیرانه ای بر صنایع ، جهت اتصال به سامانه های پایش بر خط آلایندگی صورت گیرد.
اصلاح الگوی توسعه شهری : یکی از مقدمات اجتناب نا پذیر کاهش آلودگی هوا در کلان شهرها ، پایان تراکم فروشی و بازگشت و پایبندی شهرداری ها به به اصول شهرسازی می باشد. لذا ضروری است که در مدل در آمدی فعلی شهرداری ها بازنگری صورت گرفته و رویه فروش تراکم مازاد بر ظرفیت اکولوژیکی و زیستی شهرها کاملا متوقف گردد. این امر مستلزم تقویت نقش نظارتی شورای عالی شـ هرسازی و معماری بر مصوبات محلی و شهری است. و نیز شهرداری ها می بایست سرمایه گذاری در حمل و نقل عمومی را افزایش داده و نسبت به تخصیص بودجه مشخص و مستمر ( به ویژه از محل در آمد های فروش سوخت یا جریمه های آلایندگی ) برای نوسازی ناوگان حمل و نقل عمومی و گسترش سریع شبکه های مترو و سامانه ریلی اقدام نمایند .
تقنیین و کـنترل : مجلس شورای اسلامی با تصویب و اصلاح قوانین الزام آور با ضمانت های اجرایی واقعی و بازدارنده ،و نیز جهت دهی بودجـه به حمل و نقل عمومی ، انرژی پاک و توقف تخصیص منابع به پروژه های آلاینده و اعمال نظارت سختگیرانه و قاطع بر جرای قانون هوای پاک و استیضاح مدیران متخلف و همچنین پاسخ خواهی نهادی نسبت به دولت و شهرداری ها و وزارت خانه ها و الزام آنها به گزارش دهی شفافِ قابل سنجش ، ونیز جلوگیری از قانون گریزی و تعلیق های مکرر قانون ، مخصوصاً با لغو معافیت های غیر قانونی صنایع ،و ممنوعیت مازوت سوزی ، قطعا بیشترین و بنیادی ترین تکالیف را در موضوع حکمرانی هوای پاک داشته و می تواند نقش کلیدی ای را در موضوع کاهش آلودگی هوا ایفا نماید.
شفافیت و نظارت قضایی : لازمه افزایش شـفافیت و نظارت قضـایی ، الزام به انتشار عمومی داده های پایش آلایندگی ها ،به ویژه داده های مربوط به صنایع و نیـروگاه ها،جهت امکان پذیری نظارت عمومی و گزارشگری مدنی و نیز تقویت نظارت قضایی است؛ دستگاه قضایی باید بر اساس اصل پنجاهم قانون اسـاسی و قوانین ناظر بر آلودگی ، وارد عمل شده و به شکایات زیست محیطی از سوی شهروندان و سازمان های مردم نهاد ، رسیدگی فوری نماید و مدیران متخلف در اجرای تکالیف قانونی را مورد پیگرد قرار دهد.
نتیجه گیری
آلودگی هوای کلان شـهر های ایران در نتیجه نبود قانون نیست؛ بلکه در نتیجه «عدم اجرای مـؤثر قانون» و غلبه مصلحت های کوتاه مدت اقتصادی و ســیاسی بر حق اساسی مردم بر سلامت و محیط زیست است. قوانین لازم(قانون هوای پاک، قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا ، و اصول قانون اساسی ) در اختیار مسئولان قرار دارند. چالش واقعی در حوزه « اراده سـیاسی » برای اجرای این قوانین ، به ویژه در برابر نهادهای قدرتمند و ذی نفع در حفظ وضعیت موجود ( مانند ساختارهای تولید انرژی و مدیریت شهری مبتنی بر در آمد غیر پایدار ) است.
چنانچه ساختارهای اجرایی موجود تقـویت شوند ، نهاد های نظارتی مرتبط مقـتدر گردند و منافع عمومی بر منافع زودگذرِ بخشی از ساختارها ، مقدم شمرده شود ، می توان روند فعلی بحران آلودگی هوا را معکوس کرد. در غیر این صورت ، شهرها از نظر فیزیکی گسترش می یابند ، اما کیفیت حیات در آن ها کاهش یافته و نفس مردم روز به روز تنگ تر خواهد شـد.
وکیل دادگستری – مجتبی شجاعتی ثمرین
انتهای پیام/