ارزیابی عضو سابق هیئت مدیره صندوق‌ بین‌ المللی‌ پول از ۳ سال هدفمندی در ایران

جهانگیر آموزگار اقتصاددان ایرانی مقیم آمریکا و عضو سابق هیئت مدیره صندوق بین المللی پول طی مقاله ای که در نشریه اقتصادی میس منتشر شده به موضوع هدفمندی یارانه ها در ایران پرداخته و توصیه هایی را برای اجرای بهتر مرحله دوم این طرح ارائه کرده است. خبرگزاری تسنیم با توجه به اهمیت موضوع اقدام به ترجمه و تلخیص این مقاله کرده است:‌

ایران: دو راهی یارانه‌ها

موضوع یارانه ها یک بار دیگر به موضوعی مهم برای جمهوری اسلامی ایران تبدیل شده است. هم دولت اعتدال گرای روحانی و هم مجلس اصولگرا به این نتیجه رسیده اند که این طرح نیاز به اصلاح جدی دارد. در حالی که توازن مالی واقعی این طرح (مثل هزینه ها و درآمدهای اجرای این طرح) و رقم دقیق یارانه بگیران هنوز محل اختلاف است، اما کسری بودجه به وجود آمده کاملا واقعی و آشکار است.

بر اساس اعلام یکی از مقامات دولتی، تعهدات پرداختی ماهیانه به موجب این طرح در حال حاضر 35 تریلیون ریال است، در حالی که مجموع درآمد حاصل از آن بیش از 18 تریلیون ریال نیست و کسری بودجه پرداخت یارانه ها از منابع دیگر تامین می شود.

نگاهی به طرح اصلاح یارانه ها

هدف از تصویب قانون هدفمندی یارانه ها در ایران در سال 2010 پایان دادن به رویه 30 ساله فروش انرژی، آب، برق و دیگر کالاها به مردم به زیر قیمت و اغلب به 20 تا 25 درصد قیمت های جهانی بود. این رویه سالانه بیش از 25 میلیارد دلار به صورت نقدی و 90 تا 110 میلیارد دلار به صورت هزینه فرصت به بودجه دولت فشار وارد می کرد. در این قانون از دولت خواسته شده بود تا قیمت ها را در طی 5 سال به صورت تدریجی به سطح قیمت های جهانی برساند. حدود 50 درصد صرفه جویی حاصل از اجرای این قانون باید به صورت یارانه به کسانی که از افزایش قیمت ها تحت فشار قرار می گیرند پرداخت می شد. 30 درصد باید به صنایع انرژی بر پرداخت می گردید و 20 درصد باقیمانده باید در خزانه باقی می ماند تا صرف هزینه های اجرای طرح شود.

آغاز مشکلات از روز اول

کسری بودجه ناشی از اجرای این برنامه تقریبا از روز اول شروع شد. پیش بینی این وضعیت چندان مشکل نبود، اما به دلایلی این پیش بینی انجام نشده بود. هزینه واقعی اجرای برنامه در همه بخش ها درست محاسبه نشده بود. تعداد احتمالی دریافت کنندگان یارانه، میزان یارانه پرداختی به هر نفر، و احتمال انجام اقدامات فریبکارانه به درستی در طرح لحاظ نشده بود.

یارانه بگیران غیرواقعی

دولت روحانی متوجه شد که تعداد فعلی یارانه بگیران 77 هزار نفر بیش از کل جمعیت 77 میلیون نفری کشور است. این رقم اضافه بر جمعیت شامل مهاجران افغان، ایرانیان مقیم خارج و مالکان کارت های شناسایی جعلی بود که در طی 3 سال گذشته، مجموعا 56 تریلیون ریال یارانه گرفته بودند. به نظر می رسد تعداد دقیق دریافت کنندگان یارانه به صورت متقلبانه، بیش از 77 هزار نفر باشد.

دومین محاسبه اشتباه در زمینه حجم درآمد حاصل از اجرای این طرح در بخش افزایش قیمت مواد غذایی و سوخت صورت گرفته بود. محاسبات بر مبنای مجموعه ای از مفروضات ایستا و متقارن انجام شده بود، و هیچ توجهی به خاصیت ارتجاعی تقاضا نشده بود. بنابراین، در حالی که متوسط قیمت تمام فرآورده های انرژی، آب، برق، نان و برخی دیگر از کالاها بسیار بیشتر از حدی که قانون اجازه داده بود افزایش یافت، درآمدهای پیش بینی شده باز هم تحقق نیافت. در زمان انجام محاسبات فرض شده بود که افزایش قیمت انرژی و مواد غذایی تاثیر کمی بر تقاضا خواهد داشت و البته موجب کاهش اصراف خواهد گردید.

با افزایش میزان کسری بودجه و پس از اینکه مشخص شد درآمدهای طرح ناکافی است، این کمبود به صورت موقت از طریق استقراض از بانک مرکزی تامین شد. با عدم تحقق درآمدهای طرح، دولت همچنین نتوانست سهم 30 درصدی صنعت را بپردازد و سهم 20 درصدی دولت نیز از بین رفت. دولت که همچنان با کسری بودجه اجرای طرح مواجه بود، ناگزیر بود از منابع مختلف از جمله فروش شرکت های دولتی این کسری را جبران نماید.

ارزیابی اولیه

هدف از اجرای قانون هدفمندی یارانه ها، تامین عدالت اجتماعی و بالا بردن بهره وری اقتصادی بود. اما پس از اجرا مشخص شد که این قانون به هیچکدام از این اهداف دست نیافته است. در واقع اجرای این قانون، تنها یک تغییر در نحوه اعطای یارانه ها بود و البته سوالاتی در مورد منطقی بودن پرداخت یارانه به همه اقشار مردم مطرح کرد.

این برنامه همچنین به عنوان برنامه ای که مورد توصیه بانک جهانی بود، به همگان معرفی شد. اما در حقیقت نه بانک جهانی و نه صندوق بین المللی پول چنین برنامه ای را در مشاوره های سالیانه خود به مقامات ایرانی و توصیه های کلی شان به کشورها پیشنهاد نکرده بودند. تنها توصیه این نهاد ها این بود که اگر شما قصد دارید به شخصی یارانه پرداخت کنید، بر اساس اصل استقلال مصرف کننده بهتر است آن را به صورت نقدی پرداخت کنید نه به صورت کالایی، زیرا در این صورت دریافت کننده بهتر خواهد توانست تصمیم بگیرد آن را در کجا هزینه کند.

اما برنامه هدفمندی ای که در ایران اجرا شد، از این اصل تنها در ظاهر پیروی کرد و به روح آن توجهی ننمود. زیرا مبلغ یارانه افراد به سرپرست خانوارها پرداخت می شد و اعضای خانواده خود به صورت فردی کنترلی بر یارانه دریافتی نداشتند. در اجرای این قانون به ثبت رسمی 2.5 میلیون معتاد در کشور، که بخشی از آنها قطعا سرپرست خانوار هستند، و همچنین سرپرست های قمارباز، مشروب خوار و نظیر اینها توجهی نشده بود.

علاوه بر کسری بودجه به وجود آمده، طرح در رسیدن به دیگر اهداف اصلی خود از جمله، حل مشکل اصراف در مصرف انرژی، افزایش بهره وری در مصرف انرژی، توزیع عادلانه تر پول نفت و گاز بین مردم، ارتقای سطح تکنولوژیک در صنایع، کاهش قاچاق سوخت، کاهش واردات بنزین و بهبود وضعیت محیط زیست نیز ناکام ماند.

مصرف مهار نشد

نگاهی کلی به الگوی فعلی مصرف در ایران نشان می دهد که هرچند مصرف سوخت در کشور پس از افزایش اولیه قیمت ها به صورت موقت کاهش یافت، اما در مجموع هیچ کاهش مصرفی اتفاق نیفتاد و مصرف بنزین در کشور در حال حاضر به سطح قبلی بازگشته است. همچنین هیچ افزایشی در بهره وری صنعتی اتفاق نیفتاد. سهم 20 تا 30 درصد فقیر جامعه از درآمد ملی شاید در ابتدا به دلیل پرداخت یارانه ها اندکی افزایش یافت، اما افزایش بعدی نرخ تورم این تاثیرات اولیه را نیز خنثی کرد. قاچاق نیز به سطح سابق بازگشته است. وضعیت محیط زیست هم بدتر شده است.

هزینه حدودا 38 میلیارد دلاری ای که برای پرداخت یارانه های ماهیانه در سه سال گذشته انجام شده می توانست در بخش های دیگری مورد استفاده قرار گیرد: از جمله (1) برای تکمیل 10 هزار پروژه نیمه تمام به خصوص تکمیل طرح های استخراج گاز طبیعی در خلیج فارس و (2) برای  برگزاری کارگاه های آموزشی و مهارت آموزی برای بالا بردن بهره وری یا (3) برای ایجاد یک شبکه موثر تامین اجتماعی در کشور.

راه‌حل‌های گریزناپذیر

برای حل مشکل فعلی کسری بودجه و جلوگیری از بروز کسری بودجه بیشتر تنها دو راه وجود دارد: (1) کاستن از تعهدات هزینه ای طرح (میزان یارانه پرداختی یا تعداد افراد یارانه بگیر) یا (2) افزایش بیشتر منابع درآمدی طرح (افزایش قیمت سوخت و مواد غذایی).

کاهش تعداد یارانه بگیران از نظر سیاسی خطرناک خواهد بود و موجب شکل گیری اعتراضاتی خواهد شد. با توجه به اینکه نرخ تورم در کشور حدود 40 درصد و نرخ بیکاری 20 درصد است، افزایش بیشتر قیمت ها نیز از نظر اقتصادی نابخردانه خواهد بود. به همین علت است که هم دولت احمدی نژاد و هم دولت روحانی با وجود مجوز دریافتی از مجلس برای افزایش 38 درصدی قیمت انرژی برای تامین کسری بودجه، از این اقدام امتناع کرده اند.

در زمینه راه حل دوم، مجلس در 23 اکتبر رای به حذف 30 درصد از یارانه بگیران از ابتدای سال آینده داد. این قانون به دولت 3 ماه فرصت می دهد تا 23 میلیون نفر از یارانه بگیرانی را که باید به دلیل تمکن مالی از این طرح حذف شوند، شناسایی نماید. اما انجام این کار خیلی سخت تر از تصویب آن است. قانون اصلی هدفمندی یارانه ها نیز لزوم رده بندی مردم از لحاظ درآمدی را خاطرنشان کرده است. دولت تلاش کرد این کار را از طریق چند روش انجام دهد، اما توفیقی در این زمینه به دست نیاورد. بنابراین چاره ای جز پرداخت یارانه به همه مردم نداشت. بدین ترتیب هزاران نفر از افرادی که درآمد سالیانه آنها به نیم میلیون دلار یا بیشتر می رسد نیز یارانه دریافت می کنند.ژ

طبقه بندی درآمدی: ماموریتی ناممکن

از آن زمان تاکنون هیچ چیزی تغییر نکرده است. ارزیابی میزان درآمد مردم در ایران همچنان ماموریتی غیرممکن محسوب می شود. میزان ثروت و دارایی افراد در ایران هیچگاه مورد بررسی قرار نگرفته است و به طور دقیق نیز نمی توان آن را محاسبه کرد. متصدیان آمار و حسابداران در این مسئله هم نظرند که منابع فعلی آماری در اختیار دولت به هیچ وجه برای تشخیص حتی یک سوم افراد متمول موثر نیستند. آمارهای فعلی جمع آوری شده از سوی بانک مرکزی بیشتر بر هزینه های خانواده ها متمرکز شده تا درآمدها.

شناسایی تعداد محدودی از افراد متمول جامعه می تواند از طریق چند شیوه انجام گیرد: برای مثال، کارمندان دولتی با حقوق بالا، دارندگان املاک گران قیمت، دارندگان خودروهای لوکس، روسای شرکت های بزرگ، دارندگان حساب های بانکی قابل توجه و کسانی که به سفرهای خارجی می روند از این شیوه های شناسایی محسوب می شوند. اما تعداد این افراد به 23 میلیون نفر نمی رسد. به علاوه، سرک کشیدن به اطلاعات شخصی مردم همچون حساب های بانکی یا سبک زندگی ممکن است به منزله نقض حریم خصوصی افراد تلقی شود.

روحانی در مواجهه با این مشکلات زمانی که بودجه را در 8 دسامبر به مجلس ارائه می کرد گفت، دولت وی هیچ زمانی را برای مطالعه ایرادات سیستم فعلی از دست نداده است و وی قصد دارد طرح جدیدی را برای مدیریت یارانه ها ارائه کند و در قالب طرح جامع سال آینده به مجلس ارائه خواهد شد. در عین حال، تا زمانی که طرح جدیدی اجرایی شود، سیستم فعلی همچنان اجرا خواهد شد. بر این اساس، در بودجه امسال 388 تریلیون ریال برای پرداخت یارانه به 74 میلیون نفر پیش بینی شده است.

نیاز به جایگزین معقول

بر اساس معیارهای موجود، جامعه ایران یک جامعه دارای مساوات نیست. ضریب جینی حدودا 4 در ایران نشان دهنده توزیع درآمدی نسبتا قابل قبولی است، اما تمام شاخص های دیگر تصویری دیگر از جامعه ایران نشان می دهد. بر اساس نتایج نظر سنجی اخیر موسسه گالوپ، حدود 50 درصد پاسخ دهندگان ایرانی خود را فقیر توصیف کردند. براساس اعلام شورای عالی سالمندان ایران، اکنون 6 میلیون سالمند در ایران زندگی می کنند که 30 درصد آنها (1.7 میلیون نفر) زیر خط فقر زندگی می کنند و تحت تکفل نهادهای خیریه هستند. نتایج تحقیقی دیگر نشان می دهد که ثلث کم درآمد جامعه ایران تنها 15 درصد تولیدات ملی را مصرف می کنند، در حالی که ثلث پر درآمد جامعه 60 درصد این تولیدات را مصرف می نمایند.

در یک جامعه مدرن و متمدن که با چنین حدی از نابرابری مواجه است، مسلما اقشار فقیر جامعه باید از طریق دسترسی به شبکه تامین اجتماعی مورد حمایت قرار گیرند. سیاست پرداخت یارانه به همه اقشار جامعه در نظر معیارهای جهانی، کارایی و انصاف مورد نیاز را دارا نیست.

از نظر انصاف، هیچ معنایی ندارد که افراد طبقه متوسط و بالای جامعه یارانه دریافت کنند. در حالی که پرداخت یارانه به مردم واقعا فقیر، تا حدی به گذران زندگی آنها کمک می کند، چنین کمکی به افراد متمول حتی نمی تواند تامین کننده هزینه یک وعده غذای آنها باشد. از نظر کارایی، پرداخت یارانه به همه مردم موجب تشویق غیرضروری مصرف می شود و در کشوری که نیاز به صرفه جویی در منابع و انجام سرمایه گذاری برای کاهش نرخ بیکاری دارد، مضر به نظر می رسد. تشویق به افزایش مصرف همچنین از نظر ایدئولوژیک با معیارهای اسلامی نیز سازگاری ندارد.

پرداخت یارانه به همه اقشار جامعه همچنین دارای خطراتی سیاسی می باشد. در حالی که تمهید پرداخت یارانه نقدی، به مذاق دریافت کنندگان خوش می آید، اما کاهش یا توقف پرداخت آن موجب برانگیخته شدن اعتراضات خواهد شد. دولت همواره می تواند بدهد، اما بسیار به ندرت می تواند چیزی را پس بگیرد. در حقیقت، بزرگترین چالش پیش روی دولت روحانی نحوه کاهش و بالاخره متوقف کردن پرداخت یارانه هاست. از نظر اجتماعی-روانی نیز، پرداخت یارانه ماهیانه به همه کار دشواری است. ایجاد یک فرصت شغلی جدید ولو با درآمدی کم برای یک عضو یک خانواده بسیار پرمنفعت تر از دادن یارانه نقدی به 10 عضو خانواده است.

جایگزین بهتر؟

تجربه سه سال گذشته از اجرای قانون هدفمندی یارانه ها نشان می دهد که اجرای این طرح نه منصفانه بوده است و نه به صرفه و نتوانسته فقر و نابرابری اقتصادی را در جامعه علاج نماید. عملکرد یکسان در قبال اقشار فقیر و متمول جامعه هیچ ارزش رفاهی و توزیعی نداشته است. برنامه ای که تصور می شود نه تنها هزینه های خود را تامین نمی کند، بلکه موجب ایجاد هزینه برای دولت می شود و تنها موجب به هدر رفتن منابع کشور شده است.

مرحله دوم

اجرای مرحله دوم این طرح، که قرار است از سال آینده آغاز شود، پس از حل مشکلات مالی و توزیعی فعلی می تواند با چشم انداز، ساختار و حمایت مالی بهتری شروع شود. برای شروع، با توجه به کاهش ارزش و افزایش محدد فاصله بین قیمت های داخلی و قیمت های جهانی، باید برنامه تطبیق قیمت ها با قیمت های جهانی مجددا اجرا شود.

بر اساس هر طرح جدیدی، شکاف های فعلی می تواند در طی 5 سال از طریق افزایش 20 درصدی قیمتها در هر سال مرتفع شود. درآمد ناشی از افزایش قیمت ها می تواند در دو زمینه متمایز و متخلف مصرف شود.

بخش اول می تواند برای پرداخت یارانه مستقیم به افراد واقعا فقیر هزینه شود. در حال حاضر حدود 12 میلیون نفر در ایران فقیر محسوب می شوند. از این تعداد، 6 میلیون نفر تحت پوشش نهادهای مختلف نظیر کمیته امداد،  بهزیستی ، بنیاد مستضعفان و بنیاد شهید قرار دارند. این افراد را می توان به راحتی شناسایی کرد و در فهرست یارانه بگیران قرار داد.

6 میلیون نفر بعدی آنهایی هستند که از طریق ارائه سوگندنامه خودشان را زیر خط فقر اعلام می کنند، به شرطی که در صورت اثبات کذب ادعایشان با مجازات حقوقی سنگین مواجه شوند. این 20 درصد فقیر جامعه تا زمانی که در این طبقه قرار دارند، باید روزی 2 دلار یارانه نقدی یا کالایی دریافت کنند.

شبکه تامین گسترده تر

بخش بیشتر درآمد ناشی از افزایش قیمت ها می تواند برای ایجاد یک شبکه گسترده تامین اجتماعی به کار برود.

به توجه به اینکه بیکاری، اشتغال پاره وقت و درآمد پایین از عوامل اصلی فقر محسوب می شوند، باید اولویت به ایجاد سیستم های آموزشی، مهارت آموزی به کارگران، افزایش حداقل دستمزد، اختصاص بیمه بیکاری مناسب و تجهیز مناسب کارگران داده شود. همچنین با توجه به اینکه مشکلات جسمی و روانی از دیگر عوامل فقر محسوب می شوند، ایجاد یک سیستم بیمه درمانی جامع، ایجاد واحدهای درمانی سیار، مراکز درمانی و بازپروری می تواند از دیگر اولویت ها باشد. با توجه به افزایش تعداد افراد میانسال و ناتوان،  بودجه مستمری های پرداختی نیز باید افزایش یابد. کلاس های سواد آموزی به بزرگسالان برای پوشش دادن 14 درصد بی سواد جامعه و بهبود سیستم حمل و نقل نیز می توانند از زمینه های دیگری باشند که دولت باید مورد توجه قرار دهد.
این اقدامات بسیار موثر، کم هزینه، کاربردی و بهتر از پرداخت یارانه های ماهیانه خواهند بود.
انتهای پیام/ 5