توسعه روستایی؛ چالش ها و راهکارها

با وجود نقش اساسی توسعه روستایی در تحقق اقتصاد مقاومتی، برآوردها حاکی از آن است که در دهه‌‏های آتی، جمعیت روستایی کشور، روند کاهش نسبی و مطلق خود را ادامه خواهد داد و وضعیت نگران‏ کننده ‏‏تری را تجربه خواهد کرد. سهم نواحی روستایی از جمعیت کشور، طی سال‏های 1280 الی1390، از 79 به 29 درصد رسیده است و این میزان در سال 2050، به 16 درصد خواهد رسید.

هرچند جمعیت روستایی کشور به‌دلیل برنامه‌های نامناسب و سوگیری به سمت نواحی شهری و صنایع بزرگ و نیز دامن زدن بر تبدیل روستاها به شهر در حال کاهش بوده است، ولی مقایسه جمعیت روستایی کنونی ایران با جمعیت کل بسیاری از کشورهای دنیا، اهمیت این جمعیت را به‌خوبی برای سیاستگذاران آشکار می‌کند.

 جمعیت روستایی ایران تنها حدود 2 میلیون نفر کمتر از کل جمعیت کشور استرالیا بوده است. لذا مدیریت و بهبود کیفیت زندگی این تعداد قابل توجه از شهروندان، نیازمند برنامه‌ریزی جدی و هدفمند و تدوین راهبردهای مناسب و هماهنگ‌کننده در راستای استقرار متوازن جمعیت کشور در پهنه سرزمین است.

همچنین نواحی روستایی و عشایری به‌عنوان کانون تولید کشور محسوب شده و از نقش اساسی در تأمین استقلال ایران به‏خصوص از منظر امنیت غذایی برخوردارند.

جامعه عشایری کشور، جامعه‌ای مولد بوده و بیش از 20 درصد گوشت قرمز و حدود 35 درصد صنایع ‌دستی تولیدی کشور را تولید می‏کنند. عشایر حدود 38 درصد مراتع خوب کشور را در اختیار دارند و اغلب تولیدات کشاورزی عشایر، سالم و ارگانیک هستند. علاوه‌بر این تقریباً همه عرصه‏های منابع طبیعی در روستاها واقع هستند و سیاست‏های مربوط به این نواحی، نقش مهمی در حفظ یا نابودی این عرصه‏های حیاتی می‏تواند داشته باشد. در حال حاضر، حدود 72 درصد ارزش‌افزوده بخش معدن در نواحی روستایی تولید می‏‌شود، هرچند روستاییان نفع چندانی از این درآمد نمی‌‏برند.

ازسوی دیگر عشایر در عرصه ه‏ای حدود 59 درصد مساحت کشور پراکنده هستند و نقش مهمی را در تأمین امنیت کشور به‌خصوص در مناطق مرزی و دورافتاده ایفا می‏کنند. نواحی روستایی و عشایری علاوه‌بر کارکردهای اجتماعی، اقتصادی، محیط‏ زیستی، از کارکرد امنیتی به‏ویژه از منظر استقرار بهینه جمعیت در نقاط مرزی برخوردارند با وجود این اهمیت، نواحی مذکور دچار چالش‏های جدی هستند که باید مورد توجه قرار گیرند.
 

• مدیریت امور روستایی با رویکردهای شهری
پس از ادغام وزارت جهاد سازندگی با وزارت کشاورزی و پراکنده‌سازی امور روستایی در بین دستگاه‌های مختلف (طی اقدام خلاف قانون)، دستگاه‌های اجرایی مختلف به‌دلیل عدم آشنایی لازم با اصول و مبانی توسعه روستایی، با همان نسخه‌ها و رویکردهای شهری به تدبیر امور روستایی پرداخته‌اند. این درحالی است که ماهیت اقتصاد روستا و بافت فرهنگی- اجتماعی آن، بسیار متفاوت از شهرهاست.

• غلبه رویکردهای تکنوکراتیک و دولت‌-رعیتی در دستگاه‌های اجرایی

یکی از الزامات مدیریت جهادی در تدبیر طرح‌ها و برنامه‌های روستایی، ایمان داشتن به ضرورت جلب همکاری مردم محلی در همه مراحل برنامه‌ریزی (از نیازسنجی و اولویت‌بندی نیازها تا تدوین برنامه و اجرا و ارزیابی آن) و داشتن مهارت‌های کافی در جلب مؤثر این همکاری است. برخلاف این موضوع و برخلاف جهتگیری مشارکتی وزارت جهاد سازندگی سابق، بنا به اذعان صاحب‌نظران کشور، در حال حاضر، رویکردهای تکنوکراتیک و دولت‌ - رعیتی در دستگاه‌های اجرایی در زمینه طراحی و اجرای طرح‌های روستایی حاکم است

• عرضه‌مداری در تدوین طرح‌ها و برنامه‌های روستایی و انضباط مالی نامناسب

در کنار این مشکل، عرضه‌مداری در تدوین طرح‌ها و برنامه‌های روستایی کشور و محوریت حفظ موجودیت سازمان‌های اجرایی دیوانسالار به ‏جای محوریت حفظ و تأمین مصالح اولویت‌دار روستاها و نیازهای واقعی آنان، ناکارآمدی‌ها را دوچندان کرده است. بررسی اجزای اعتبارات توسعه روستایی در بودجه‌های سنواتی کشور هم نشان می‌دهد سهم عمده این اعتبارات (بالای 70 درصد) به امور کالبدی – فیزیکی - خدماتی اختصاص می‌یابد و اشتغال و اقتصاد روستا سهم بسیار ناچیزی دارد.

• فقدان سازوکار توسعه کارآفرینی محلی در روستاها و عدم توجه کافی به توسعه جامعه محلی و ضعف در سازمان‌های مردمی و غیردولتی توسعه روستایی

ازسوی دیگر، هم‌اکنون هیچ سازوکار علمی فراگیر برای شناسایی قابلیت‌های اقتصادی- اجتماعی محلی روستاها و نواحی عشایری و به فعلیت رساندن آنها از طریق توسعه بنگاه‌های کوچک و متوسط، به‌گونه‌ای که در عین برخورداری از مدیریت علمی و توانمند، منافع مستقیم و غیرمستقیم آنها سبب بهبود سطح اشتغال و رفاه ساکنان محلی در این مناطق شود، وجود ندارد.

نظام مدیریت روستایی کشور که شوراهای اسلامی و دهیاری‌ها دو جزء اساسی آن هستند، در حال حاضر ناتوان از فعالسازی و بسیج همه‏جانبه توان مردمی در توسعه و شکوفایی روستاها بوده و نقش آنها بیشتر محدود به کارکردهای سیاسی و عمرانی است و نقش فعالی در توسعه پایدار روستایی ندارند. طرح‌های هادی روستایی نیز که فعلاً تنها سند توسعه روستایی در سطح خرد به شمار می‌روند، رویکرد کالبدی - فیزیکی داشته و نتوانسته‌اند زمینه را برای استعدادیابی و شکوفایی اقتصاد روستا در سه حوزه کشاورزی، صنعت و خدمات فراهم کنند.  

• عدم تدوین و اندازه‌گیری شاخص‌های توسعه پایدار روستایی و امور عشایری

عدم تدوین و اندازه‌گیری شاخص‌های توسعه پایدار روستایی و امور عشایری به‌صورت رسمی و مبتنی‌بر الگوی اسلامی - ایرانی پیشرفت و عدالت و نبود اطلاعات معتبر، راستی‏آزمایی شده و مناسب درخصوص آثار میدانی طرح‌های توسعه روستایی و عشایری و اتکا به آمار ارائه‌شده توسط خود دستگاه‌های اجرایی، یکی دیگر از چالش‌های اساسی در کشور است که به‌نوبه خود، نتیجه فقدان راهبرد و متولی پیگیر مسائل روستایی و فقدان نظام پایش و ارزشیابی کارآمد طرح‌های روستایی و عشایری است.

با بررسی های صورت گرفته به نظر می‌رسد فقدان نهاد مؤثر و مدافع همه‏جانبه حقوق روستاییان و عشایر در نظام تصمیم گیری کشور چالش اصلی و راهبردی در توسعه روستایی است.

تلاش‌های نافرجام جهت تعیین متولی توسعه روستایی در ایران

بعد از ادغام وزارت جهادسازندگی و وزارت کشاورزی و تشکیل وزارت جهادکشاورزی، این وزارتخانه برخلاف وظایف ذاتی و قانونی خود در حوزه روستاها و بدون ایجاد جایگاه مناسب برای سیاست‏‌گذاری، برنامه‏‌ریزی راهبردی و نظارت بر فرآیند توسعه روستایی، اقدام به پراکندن امور روستایی در بین دستگاه‏های مختلف نمود و به‏ تدریج به وزارت کشاورزی صرف تبدیل شد. درنتیجه، توسعه روستایی به صورت بخشی و پراکنده و بدون دستگاه هدایت‏ کننده، هماهنگ ‏ساز، راهبر، ناظر و برنامه‏ ریز توسط دستگاه‏‌های مختلف پیگیری شد.

همچنین تلاش‌ها برای  تعیین متولی توسعه روستایی در قانون 5ساله توسعه چهارم و پنجم در مجلس شورای اسلامی ادامه داشت که هیچ کدام به نتیجه مثبت و اثر گذار در پیشرفت روستایی، نرسیدند.

به‌منظور ارتقای شاخص‌های توسعه روستایی و عشایری، بر اساس قانون دولت مکلف است ترتیبی اتخاذ نماید که سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، راهبری و نظارت در امور توسعه روستایی زیر نظر رئیس‌جمهور انجام گیرد و شاخص‌‌های مذکور نسبت به پایان برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران حداقل بیست‌وپنج درصد (25%) افزایش یافته و ساماندهی اسکان عشایر با حفظ ارتقای توانمندی‌های اقتصادی در حد پنجاه درصد (50%) جمعیت عشایر کشور صورت پذیرد و اعتبارات روستایی و عشایری در طول برنامه به میزان ارقام بودجه مصوبه سالیانه صد درصد (100%) تخصیص و پرداخت گردد. 

بر اساس بند «ح» ماده (75) بهره‌گیری از قابلیت‏های محیطی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مناطق‌ روستایی کشور، از طریق توسعه منابع انسانی، تنوع‌بخشی به فعالیت‏های اقتصادی، ‌ساماندهی نظام ارائه خدمات سطح‌بندی شده و اصلاح نظام برنامه‌ریزی توسعه ‌روستایی، با تأکید بر افزایش هماهنگی و محلی نمودن فرآیند آن است.

همان‏طور که مشخص است یکی از اهداف اساسی این ماده به‌طور ‏مشخص، اصلاح نظام برنامه‌ریزی توسعه روستایی، با تأکید بر افزایش هماهنگی و محلی نمودن فرآیند آن بوده است. بررسی گزارش‏های نظارت بر برنامه نشان می‏‎دهد که عملاً هیچ اقدام مشخصی در این زمینه انجام نشد.

 قانون «الزام دولت به توسعه متوازن روستایی»
این قانون در ابتدا در قالب طرح یک فوریتی تحت عنوان «تأسیس سازمان توسعه و عمران روستایی» به مجلس ارائه شد. ولی در نهایت در کمیسیون مربوطه به قانون «الزام دولت به توسعه متوازن روستایی» تغییر نام یافت. این قانون مشتمل‌بر یک ماده ‏واحده به‌شرح زیر در آذرماه 1384 به تصویب رسید: «در اجرای ماده (19) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 11/6/1383، دولت مکلف است تمهید قانونی لازم جهت تعیین متولی سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارت بر توسعه متوازن روستایی را ظرف مدت سه ماه مشخص نماید به صورتی‏ که:
1. سهم سرانه روستانشینان از بودجه‌های توسعه‌ای کشور مشخص گردد.
2. در شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‏ها و مناطق زیرمجموعه، نهاد برنامه‌ریزی منطقه‌ای و نظارتی لازم را در این زمینه به وجود آورد».
همان‏طور که روشن است، دولت باید ظرف سه ماه، لایحه تعیین متولی سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارت بر توسعه متوازن روستایی را به مجلس ارائه می‏کرد. درحالی که عملاً این اقدام تاکنون بعد از گذشت بیش از یک دهه شکل اجرایی به خود نگرفته است.
3. قانون برنامه پنجم توسعه
براساس بند «الف» ماده (194) این قانون، دولت مکلف شده، به‌منظور ‏بهبود وضعیت روستاها در زمینه سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، راهبری، نظارت و هماهنگی بین دستگاه‏های اجرایی، ارتقای سطح درآمد و کیفیت زندگی روستاییان و کشاورزان و کاهش نابرابری‌های موجود بین جامعه روستایی، عشایری و جامعه شهری، اقداماتی را به‌عمل آورد.

در انتهای ماده، قانونگذار مقرر داشته است که آیین‌نامه اجرایی ماده (194) شامل تعیین مدیر ارشد روستا، چگونگی و فرآیند اعمال حمایت‏های ذکرشده، نحوه مشارکت و تعاریف و چگونگی مدیریت مجموعه روستایی در سال اول برنامه با پیشنهاد معاونت برنامه‏ریزی و نظارت راهبردی به تصویب هیئت وزیران برسد. آیین‌نامه اجرایی ماده (194) در تاریخ 18/1/1392 به تصویب هیئت وزیران رسید. برخی معتقدند که در این آیین‏نامه اجرایی، متولی توسعه روستایی کشور تعیین شده است. در این خصوص چند نکته مطرح است:

1. اول اینکه همان‏طور که ذکر شد، قانونگذار حدود اختیارات آیین‏نامه اجرایی را مشخص نموده است و تعیین متولی توسعه روستایی کشور که نیازمند قانون مصوب مجلس شورای اسلامی است، در زمره این اختیارات دیده نشده است. در حقیقت، تعیین متولی توسعه روستایی در صلاحیت قانونگذار است نه آیین‌نامه و یا بخشنامه.
2. ازسوی دیگر، بررسی آیین‏نامه اجرایی نیز نشان می‏دهد در هیچ موردی متولی توسعه روستایی کشور تعیین تکلیف نشده و حتی مرکز توسعه روستایی و مناطق محروم وقت نیز به‌صورت صریح به‌عنوان متولی توسعه روستایی تعیین نگردیده و ساختار آن به‌عنوان مسئول امر روستاها تشریح نشده است.
3. علاوه‌بر این، ماده (2) آیین‏ نامه، به‌منظور پیگیری و نظارت بر انجام فعالیت‏های توسعه و عمران در محدوده روستا، دهیار را به‌عنوان مدیر ارشد روستا تعیین نموده است. براساس ‏ماده (3) آیین‏نامه اجرایی نیز بخشدار به‌عنوان مدیر مجموعه‏ های روستایی بخش ذیربط تعیین شده و مسئولیت هدایت، هماهنگی و نظارت بر عملکرد دستگاه‏ها را در محدوده مجموعه روستایی براساس ‏اسناد مصوب مراجع قانونی ذیربط و ارائه گزارش سالیانه عملکرد ماده (194) قانون را برعهده گرفته است.

بنابراین دهیار و بخشدار مسئول هدایت، هماهنگی و نظارت بر عملکرد دستگاه‏ها در حوزه توسعه روستایی در سطح روستا و بخش قلمداد شده‏اند (نه مرکز توسعه روستایی و مناطق محروم وقت). در این زمینه باید اظهار داشت، تعیین بخشدار به‌عنوان مسئول هدایت و هماهنگی دستگاه‌های مرتبط با روستا اصولاً راهکار صحیحی نبوده است. چرا که یک بخشدار به قدری درگیر وظایف سیاسی است که فرصت پرداختن علمی به مسائل روستاهای تحت پوشش خود را ندارد.

 ازسوی دیگر فاقد نیروی انسانی کافی هم هستند. تنها در مواد (19) و (23) آیین‏نامه اجرایی، مرکز توسعه روستایی و مناطق محروم وقت (معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم معاون اول رئیس‌جمهور) به‌منظور ‏ارتقای شاخص‏های توسعه روستایی و عشایری، مسئول تهیه بسته توسعه روستایی برای سال‏های باقیمانده برنامه تعیین شده و موظف گردیده است «ضمن نظارت مستمر بر اجرای این آیین‏نامه، گزارش مربوط را سالیانه به معاونت برنامه‏ریزی و نظارت راهبردی وقت رئیس‌جمهور و هیئت وزیران ارائه نماید».

چنانچه با مسامحه و به‌صورت غیرواقعی و نادرست، پذیرفته شود که آیین‏نامه اجرایی ماده (194) قانون برنامه پنجم توسعه، مرکز توسعه روستایی و مناطق محروم وقت را مسئول توسعه روستایی کشور دانسته است، باید در این خصوص نیز اظهار داشت که این امر خلاف قانون دائمی کشور (مواد (1) و (2) قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی) است و لذا به‌دلیل مغایرت مذکور از نظر حقوقی قابل اعتنا نیست. همچنین لازم به ذکر است که معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم زیر نظر معاون اول رئیس‌جمهور بوده و در هیئت وزیران حضور ندارند.

با وجود تصویب قوانین مذکور، کماکان توسعه روستایی کشور دچار خلأ نهادی جدی است و پیشرفت چندانی در این حوزه اتفاق نیفتاده است. بسنده نمودن قوانین به کلیات امر، بدون پیش‏بینی الزامات و شرایط تحقق سازمان و متولی و ویژگی‌‏ها و صلاحیت‏های آن و عدم نگاه یکپارچه به توسعه روستایی و کشاورزی، می‏تواند از دلایل عدم پیشرفت و موفقیت قوانین مذکور باشد.

 وزارت جهاد کشاورزی و توسعه روستا

حال سوال اصلی این است که نهاد متولی توسعه روستایی در کشور چگونه تشکیل شده و چه مأموریت‌هایی داشته باشد؟

بررسی‏ه‌های علمی، مصاحبه با بیش از 20 نفر از خبرگان توسعه روستایی، بررسی قوانین 16 سال اخیر حوزه مدیریت توسعه روستایی (پس از ادغام وزارت جهاد سازندگی با وزارت کشاورزی) و همچنین تجربیات کشورهای پیشرو  نشان داده است، کشور نیازمند ایجاد سازمان توسعه روستایی با استفاده از ظرفیت‏های موجود و ذیل وزارت جهادکشاورزی است.

در پاسخ به این سوال که چرا باید مسئولیت توسعه روستایی  را باید به وزارت جهاد کشاورزی باید اشاره داشت که  ضرورت انسجام بین سیاست‏‌های کشاورزی و توسعه روستایی در رویکردهای نوین، نقش پررنگ کشاورزی در اقتصاد روستاها، حفظ و احیاء کارکرد تولیدی روستاها و تجربه کشورهای دیگر از مواردی است که باید در این وزارخانه پیگیری شود.

*حجت الله ورمزیاری کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس

انتهای پیام/