۵ ابَرسوال بودجه ای؛ رمزگشایی از بلای جان نحیف بودجه کشور
خطر تکیه منابع بودجه‌ای دولت به انواع مختلف اوراق بدهی، از منظر اقتصاد مقاومتی به مراتب بیشتر از تکیه به نفت است، چراکه انتشار این اوراق، انتقال بدهی با سود آن به دولت بعدی و نسل‌های آتی است.
خبرگزاری تسنیم- بندهای 9 و 16 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغی مقام معظم رهبری، براصلاح و تقویت همه‌جانبه‌‌ی نظام مالی کشور با هدف پاسخگویی به نیازها و ایجادثبات در اقتصاد ملیو پیشگامی در تقویت بخش واقعی اقتصاد و صرفه‌جویی در هزینه‌های عمومی کشور با محوریت تحول اساسی در ساختارها، منطقی‌سازی اندازه‌ی دولت و حذف دستگاههای موازی و غیرضرور و هزینه‌های زاید، تاکید دارد.
مهمترین ابزار اصلاح و تقویت نظام مالی کشور و تحول در ساختارها و حذف هزینه‌های زائد، برای ثبات و رشد پایدار اقتصاد ملی، اصلاح وضعیت فعلی روند تدوین و تصویب قانون بودجه سالانه کشور است. بر مبنای قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351 ، وظیفه تنظیم برنامه‌های توسعه و بودجه سالانه کشور برعهده سازمان برنامه و بودجه کشور قرار داده شده است. سازمانی که ساختار آن متناسب با کارویژه ذاتی آن دستگاه، یعنی برنامه ریزی و بودجه‌ریزی شکل گرفته است (گرچه این سازمان فراز و فرودهای بسیاری را به خصوص در یک دهه اخیر شاهد بوده است و هنوز نتوانسته در مسیر ترمیم گذشته گام بردارد) .
در سال 1396 اعتباری که دولت برای تنظیم و تدوین برنامه و بودجه سالانه و مدیریت تخصیص منابع به طور مستقیم برای سازمان برنامه و بودجه هزینه خواهد نمود، بر مبنای لایحه بودجه، 335 میلیارد تومان و برای سازمان‌های استانی سازمان مذکور، بالغ بر 292 میلیارد تومان در نظر گرفته شده است.
اما متاسفانه مراحل چهارگانه بودجه ریزی( شامل تهیه و تنظیم بودجه،تصویب بودجه، اجرای بودجه و نظارت بر بودجه) شاهد مشکلات فرآیندی و اختلال‌ها و بی انضباطی‌های گسترده است، به نحوی که امروزه این مقوله مهم کارشناسی و تخصصی، در سطح چانی‌زنی دستگاههای اجرایی با دولت و مجلس تنزل یافته است و هر ساله این وضعیت در حال وخیم تر شدن است، به طوری که نتیجه آن در کسری بودجه و عدم تخصیص مناسب منابع برای صدها پروژه عمرانی دولت و صدمات بعضا جبران ناپذیری که به پیمانکاران پروژه‌های دولتی وارد شده به روشنی نمایان است. تاسف‌بارتر اینکه این وخامت در سالیان اخیر با نوشاندن آب شوری به نام اوراق بدهی در قالب ( اسناد خزانه، صکوک و ..)، برای جبران کسری بودجه، بیشتر نیز شده است.
جدول 1- منابع حاصل از فروش اسناد خزانه و اوراق مشارکت و صکوک اجاره(میلیون ریال) منبع: لایحه دولت و قانون بودجه سالانه | ||||||
1391 | 1392 | 1393 | 1394 | 1395 | ||
لایحه دولت | 0 | 0 | 60,000,000 | 110,000,000 | 275,000,000 | |
قانون مصوب مجلس | 0 | 50,000,000 | 60,000,000 | 110,000,000 | 400,000,000 | |
بر اساس تبصره 36 و تبصره 37 قانون اصلاح قانون بودجه سال 1395، به دولت اجازه انتشار مجموعا 48 هزار میلیارد تومان اسناد خزانه و سایر اوراق جهت پرداخت بدهی خود به بانک ها، پیمانکاران، شهرداری، محصولات استراتژیک کشاورزی و بیمه سلامت ایران علاوه بر اوراق مشارکت داده شد. | ||||||
همانطور که در جدول1، با مروری بر لایحه و قانون بودجه مشاهده میشود، تامین منابع از طریق فروش اسناد خزانه و اوراق مشارکت و صکوک اجاره، از سال 1392 تا سال 1395 و به خصوص با اصلاحیه قانون بودجه سال 1395 چندین برابر وسهم آن در قانون بودجه از کل منابع بودجه عمومی به شدت در حال افزایش است. خطر تکیه منابع بودجه‌ای دولت به انواع مختلف اوراق بدهی، از منظر اقتصاد مقاومتی به مراتب بیشتر از تکیه به نفت است، چراکه انتشار این اوراق، انتقال بدهی با سود آن به دولت بعدی و نسل‌های آتی است و با نرخ‌های فعلی، می‌تواند مقاومت جدی در برابر کاهش نرخ سود بانکی داشته باشد.
حجم بالای تغییرات در لایحه بودجه سالانه در مجلس بدون توجه به کارشناسی سازمان برنامه و بودجه در لایحه و استفاده مناسب از توان نسبی کارشناسی در مرکز پژوهش‌های مجلس، یکی دیگر از عواملی است که هر ساله و به خصوص در سال‌های اخیر، موجبات عمیق‌تر شدن زخم چرکین بی انضباطی مالی در بودجه کشور شده، و وابستگی بودجه را به منابعی مانند انواع مختلف اوراق بدهی افزایش داده است.
جدول 2- تغییرات اعتباری در ردیفهای بودجه هزینهای (جاری) دستگاههای اجرایی(میلیون ریال) منبع: لایحه و قانون بودجه سالانه کشور | ||||||
| 1391 | 1392 | 1393 | 1394 | 1395 | 1396 |
لایحه دولت | 985,084,357 | 1,215,046,552 | 1,430,117,880 | 1,660,185,983 | 1,971,863,889 | 2,363,740,574 |
قانون مصوب مجلس | 1,010,713,042 | 1,280,918,091 | 1,493,325,010 | 1,747,228,775 | 2,137,628,209 | 2,538,193,474 |
میزان افزایش اعتبار در مجلس | 25,628,685 | 65,871,539 | 63,207,130 | 87,042,792 | 165,764,320 | 174,452,900 |
جدول 3 - تغییرات اعتباری در ردیفهای عمرانی دستگاههای اجرایی(میلیون ریال) منبع: لایحه و قانون بودجه سالانه کشور | ||||||
| 1391 | 1392 | 1393 | 1394 | 1395 | 1396 |
لایحه دولت | 382,522,515 | 372,718,012 | 378,055,028 | 477,693,668 | 596,984,112 | 627,099,426 |
قانون مصوب مجلس | 397,455,035 | 564,438,355 | 412,508,642 | 508,854,396 | 574,808,990 | 713,677,525 |
میزان افزایش اعتبار در مجلس | 14,932,520 | 191,720,343 | 34,453,614 | 31,160,728 | -22,175,122 | 86,578,099 |
جدول 4 - روند رو به رشد تغییرات مجلس در ردیفهای لایحه بودجه منبع: لایحه و قانون بودجه سالانه کشور | |||
تغییرات ردیفهای بودجه | 1395 | 1396 | درصد رشد |
تعداد ردیفهای بودجه ای دستخوش تغییر شده در مجلس(مورد) | 188 | 484 | 257 |
تعداد ردیفهای عمرانی دستخوش تغییر شده در مجلس(مورد) | 86 | 257 | 299 |
همانطور که در جدول2و 4، مشاهده میشود، در سال 1395 ، حدود 188 ردیف بودجه هزینهای تغیر یافته بود که در سال 1396 به 484 مورد افزایش یافته که رشدی 257 درصدی نسبت به قانون سال گذشته را نشان می‌دهد. در سال 1396 میزان افزایش حجم اعتبار هزینهای قانون نسبت به لایحه برابر با هفده هزار و چهار صد و چهل و پنج میلیارد تومان است! همچنین در سال گذشته نیز افزایش اعتبار هزینهای قانون نسبت به لایحه، بالغ بر شانزده هزار و پانصد و هفتاد و شش میلیارد تومان بوده است! تصور بفرمایید چه فاجعه ای است؟! یک سازمان با آن عظمت بدنه ی کارشناسی یک سال مطالعه می کند و برنامه و بودجه می نویسد و سپس در چند هفته 741 ردیف را چنان تغیر می دهد که کل بودجه دچار افزایش 26 هزار میلیارد تومانی در یک سال میشود!!
اکنون با توجه به این حجم عظیم از تغییرات که سال به سال با شدت بیشتری مواجه با آن هستیم طرح 5 سوال اساسی از دولت و مجلس ضروری به نظر می رسد:
یکم؛ اگر توان کارشناسی نمایندگان محترم مجلس در برآورد میزان درآمدها و اعتبارت هزینهای و عمرانی مورد نیاز دستگاههای اجرایی آن چنان قابل ملاحظه است که تنها در ردیفهای هزینهای و عمرانی مجموعا 741 مورد تغییر را با ملاحظات فنی بودجه نویسی اِعمال می‌کنند، دیگر چه نیازی به سازمان عریض و طویل برنامه و بودجه با بودچه چند صد میلیارد تومانی و صدها کارمند برای تنظیم و تدوین لایحه بودجه است؟
دوم؛ اگر فرض را بر آن بگذاریم که تمام اصول بودجه نویسی در مجلس رعایت شده و از ظرفیت نسبی مرکز پژوهش‌های مجلس نیز بهره گرفته میشود، و با تغییرات اِعمال شده، لایحه بودجه به لحاظ فنی ارتقا یافته است، آیا 741 مورد تغییر در ردیفهای هزینهای و عمرانی لایحه ارائه شده توسط دولت، صلاحیت کارشناسی و فنی سازمان برنامه و بودجه را برای این کار خطیر، زیر سوال نمی‌برد؟!! سکوت این سازمان در قبال این تغییرات گسترده و به طور معمول پذیرش آن در لایحه بودجه سنوات آتی- همانطور که سال‌هاست این روند جریان دارد- چه معنایی خواهد داشت؟
سوم؛ اگر فرض را بر آن بگذاریم که تمام اصول بودجه‌نویسی در فرآیند رسیدگی و تصویب بودجه در مجلس رعایت شده -با مروری بر نام دستگاههای اجرایی، که قریب به اتفاق آنها دستگاههای دولتی هستند-، آیا دولت محترم می‌پذیرد که توان بودجه‌ریزی دستگاههای زیر مجموعه خود را در سازمان برنامه و بودجه ندارد؟! آیا ممکن است با قدری تسامح بپذیریم که دولت قدرت کنترل و مدیریت دستگاههای دولتی را برای جلوگیری از ورود به فرآیند چانه‌زنی بودجه در مجلس را از دست داده است؟!
چهارم؛آیا تصویب اعتباری در مجلس و بازگشت قانون به سازمان برنامه و بودجه (برای انتشار آن به صورت کتاب قانون بودجه و ابلاغ بودجه به دستگاههای اجرایی)، با منظور کردن اعتباری کارشناسی نشده برای چند برنامه و فعالیت و عددسازی برای توجیه و منطقی نشان دادن عدد مصوب مجلس در قالب پیوست شماره 4 قانون بودجه بدون طی شدن مراحل دقیق بودجه‌ریزی، در چارچوب اجرایی کردن بند پ ماده 7 قانون برنامه ششم است که دولت را مکلف نموده،« به منظور انطباق بودجه‌های سنواتی با قانون برنامه ششم، انضباط مالی، اصلاح فرآیند برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی و نظارت بر عملکرد و هزینه‌های دولت موظف است از سال اول اجرای قانون برنامه، سالانه اعتبارات بیست‌درصد(20%) دستگاههای اجرایی مندرج در قوانین بودجه سنواتی را به‌صورت بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد تنظیم نماید، به‌نحوی که در سال پایانی اجرای قانون برنامه، صددرصد(100%) دستگاه‌ها، دارای بودجه مبتنی بر عملکرد باشند»؟!. آیا با این عملکرد - یعنی تغییرات وسیع در ردیفهای بودجه توسط مجلس - در سال اول برنامه می‌توان به تحقق برنامه ششم توسط دولت امیدوار بود؟ این داستان، آیا حکایت همان آدم ناشی نیست که شیپور را از دم گشادش می‌دمد؟!
پنجم؛ آیا بهتر نیست مجلس محترم به جای دستکاری گسترده در ردیفهای بودجه، بر مبنای اصل تفکیک قوا، نقش نظارتی خود را بر روند بودجه نویسی در کشور احیا نماید و به جای تشدید بیماری نامبارک چانی‌زنی در فرآیند بودجه‌ریزی، بر روند بودجه نویسی توسط سازمان برنامه و بودجه نظارت نماید و به انطباق بودجه سالانه با برنامه سالانه و برنامه سالانه با برنامه‌های توسعه و سند چشم انداز بپردازد و دولت را در رشدهای نامتعارف و غیر منطقی بعضی دستگاههای اجرایی مورد سوال قرار دهد؟!، آیا بهتر نیست مجلس محترم به جای دستکاری گسترده بودجه، دولت و سازمان برنامه و بودجه را موظف نماید بودجه‌ای بدون کسری تدوین نمایند، تا دولت مجبور نباشد برای تامین اعتبارات جاری و عمرانی به انتشار اوراق بدهی بپردازد و بخش عمرانی کشور را دچار وضعیت اسف‌بار کنونی نکند؟!
بدیهی است روند موجود، به هیچ وجه پاسخگوی منویات رهبر انقلاب در بندهای 9 و 16 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی نخواهد بود، و روند رو به رشد بودجه هزینهای کشور با اتکا به اوراق بدهی( اسناد خزانه، صکوک و موارد دیگر ) و هزینه آن برای خرید تضمینی گندم، جبران کسری مالی عظیم طرح تحول سلامت، مطالبات پیمانکاران و حتی تعمیر وتأمین تجهیزات دستگاههای اجرایی و ... چشم انداز روشنی را برای نظام بودجه ریزی کشور -خصوصا اعتبارات عمرانی-، پیش روی ما قرار نخواهد داد.
تدوین بودجه‌ای منضبط و بدون کسری و مبتنی بر عملکرد واقعی دستگاههای اجرایی کشور در مجلس نیازمند حل یکی از محوری ترین کاستی‌ها در این زمینه است که این کاستی علت العلل وضع موجود است. ضروری است قانونی معطوف به اصل 52 قانون اساسی در مورد حقوق و اختیارات قوه مقننه در فرآیند رسیدگی و تصویب قانون بودجه در مجلس مصوب شود که البته اینکار مانند نوشیدن دارویی تلخ توسط قوه مقننه خواهد بود که علی الاصول بدون الزام از نهادی بالادست مجلس، تن به آن داده نخواهد شد.
باید از خود بپرسد مصلحت ملت در چیست؟ مصلحت ملت در شیوع چنین بی انضباطی مالی ای است که تنها طی 5 سال دستکاری، رقم بودجه را از 5 هزار میلیارد به 26 هزار میلیارد برساند؟ تغییر این رویکرد، تا طلیعه حرکتی مبارک به سوی اقتصادی با ثبات و مقاوم و رشد و توسعه واقعی کشور باشد؟
* محمدرضا مهدیار اسماعیلی
انتهای پیام/
