«هزار راه نرفته»| قرارداد مشارکت عمومی خصوصی؛ برنامه‌ای برای مقابله با تحریم

به گزارش خبرگزاری تسنیم، در تاریخ 1397.4.22 رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور طی نامه‌ای 12 بندی به رییس جمهور، برنامه جامع مقابله با تحریم را ارائه نمود. در بند 9 این برنامه به مشارکت عمومی خصوصی بعنوان یک راهکار جهت اجرای طرح‌های عمرانی اشاره شده است که می‌توان آن را نقطه‌ی عطفی در مشارکت بیشتر بخش غیر دولتی به اقتصاد قلم‌داد نمود.

جهت بهره‌مندی از این نوع قراردادها در پروژه‌های عمرانی کشور، معرفی اجمالی این نوع از قراردادها و خلاء‌های قانونی موجود قابل تامل است.

زیاد بودن طرح های عمومی و زیر ساختی در کشورهای در مسیر توسعه، موجب محدودیت‌های مالی و زمان‌بر شدن اجرای پروژه‌ها می‌گردد. در دهه‌های اخیر جهت غلبه بر کمبود نقدینگی دولتی برای سرمایه‌گذاری و استفاده بهینه‌تر از توان بخش خصوصی، شیوه‌های از اجرای پروژه با عنوان مشارکت عمومی خصوصی مرسوم شده است.

این قراردادها بطور کلی مکانیزمی است، که در آن بخش عمومی (دولت و سایر نهادهای حکومتی) به منظور تأمین خدمات زیربنایی (اعم از آب و فاضلاب، انرژی، حمل و نقل، سلامت، آموزش و...) از ظرفیت‌های بخش خصوصی (اعم از دانش، تجربه و منابع مالی) استفاده می‌نماید.

به بیان دیگر بخش خصوصی به نیابت از دولت در برخی از وظایف و مسئولیت‌های تأمین این خدمات نقش‌آفرینی می‌کند.

در مورد ریشه تاریخی این قراردادها اختلاف نظر وجود دارد، برخی معتقدند که منشاء این قراردادها به سیستم اعطای امتیاز رایج در قرن 19 و اوایل 20 میلادی بر می‌گردد، که در آن دولت‌ها امتیازاتی را در اختیار بخش خصوصی به‌ویژه خارجی‌ها قرار می‌دادند. در مقابل، عده‌ای دیگر با رد این عقیده، بر این باورند که این نوع از قراردادها با سیستم اعطای امتیاز به دلایل زیر تفاوت اساسی دارد:

• در قراردادهای اعطای امتیاز، بخش خصوصی تا حد زیادی فارغ از مکانیزم‌های نظارتی دولت بوده اما در قراردادهای مشارکت عمومی خصوصی دولت بر بخش خصوصی نظارت داشته و قلمرو حقوق و تعهدات را مشخص می‌سازد.
• در قراردادهای اعطای امتیاز، قراردادهای متعددی از قبیل قراردادهای بیمه، قراردادهای ضمانت بانکی و...منعقد نمی‌شد ولیکن در جریان این قراردادها، انواع از قراردادهای دیگر منعقد می‌گردد.
• استفاده از این قراردادها برخلاف قراردادهای اعطای امتیاز، منحصر به معادن نبوده و در ساخت نیروگاه‌های برق، سدها، پالایشگاه‌ها، پتروشیمی‌ها، انتقال انرژی گاز، جاده‌ها، راه آهن و سایر طرح‌های صنعتی نیز مورد استفاده قرار می‌گیرند.

بعد از جنگ جهانی دوم به علت بحران بدهی در جهان در اواخر دهه 1970 و اوایل 1980تلاش‌های برای یافتن راهی جایگزین جهت تأمین مالی پروژه‌ها صورت پذیرفت. که در این راستا اولین نمونه از قرارداد مشارکت عمومی- خصوصی به سال 1834 و به قضیه توسعه کانال سوئز باز می‌گردد. به موجب آن، کشور مصر از طریق جذب سرمایه‌های اروپایی و استفاده از نیروی متخصص، این پروژه را اجرا نمود. اما یک نمونه کامل قرارداد مشارکت عمومی- خصوصی در سال 1984 در زمان نخست وزیری اوزال در ترکیه با اجرای چند مناقصه احداث نیروگاه عملی شد.

ویژگی کلی این نوع از قرارداد سرمایه‌گذاری:

• قراردادهای بلند مدتی هستند که فی مابین بخش عمومی(دولت یا نهادهای عمومی) و بخش خصوصی منعقد می شود.
• این قراردادها بمنظور طراحی، ساخت، تامین مالی و راه اندازی و بهره‌برداری از ابنیه و تاسیسات توسط بخش خصوصی شکل گرفته است.
• در طول مدت قرارداد در قبال استفاده بخش عمومی و یا عامه مردم از تاسیسات ایجاد شده، پرداخت‌هایی به بخش خصوصی انجام می‌گیرد.
• مالکیت تاسیسات زیر بنایی ایجاد شده یا از ابتدا در ید بخش عمومی بوده و یا در انتهای قرارداد به این بخش منتقل می گردد. همچنین می‌توان پروژه هایی که تحت کنترل یا نظارت بخش عمومی بوده، ولی بهمراه مالکیت بخش خصوصی هستند را در زمره چنین قراردادهای دانست.
• مشارکت عمومی  خصوصی تنها با هدف تأمین مالی پروژه انجام نمی‌شود و بهره‌گیری از دیگر ظرفیت‌های بخش خصوصی مانند دانش و تجربه تخصصی، مهارت‌های مدیریتی، انگیزه جهت مصرف بهینه منابع، نیز هدف ایجاد چنین قراردادی می‌باشد.

حوزه های متداول استفاده از این قراردادها

• حمل و نقل: جاده، تونل، پل، راه آهن، فرودگاه، بندر و....
• زیر ساخت اجتماعی: بیمارستان، زندان، مدرسه، سرپناه اجتماعی و...
• خدمات عام المنفعه: شبکه های آب، برق، گاز ،توزیع سوخت، ارتباطات و فاضلاب ، بازیافت زباله و....
• منابع درآمدی: معادن، انتقال انرژی، استخراج منابع و صنایع تبدیلی

ساختار این قراردادها

عمده فعالیت مربوط به چنین پروژه‌هایی بر عهده بخش غیر دولتی می‌باشد؛ به همین سبب در ساختار این قراردادها دولت یا بخش عمومی را هم به عنوان یکی از مشارکت کنندگان در نظر گرفته می‌شود.

در ساختار ارائه شده در شکل بوضوح همه عناصر دخیل مشخص شده‌اند، ولیکن باید درنظر داشت که این ساختار یک ساختار کلی بوده و لازم است طی مطالعاتی که در انتخاب نوع موافقت‌نامه انجام می‌پذیر، ساختار مناسب استخراج گردد.

در ساختار معرفی شده هر کدام از عوامل، طی قراردادی جداگانه(امکان ادغام برخی از این عوامل به غیر از دولت وجود دارد) با شرکت پروژه در ارتباط می‌باشند؛ ولیکن مجموعه دولت یا موسسه عمومی خود متشکل از چندین عامل مستقل یا ترکیبی است که لازم است بطور جداگانه معرفی گردد.

در این نوع از قراردادها یک شرکت پروژه توسط بخش خصوصی صرفا برای پروژه تعریف ایجاد می‌گردد و اصولا ً در این قراردادها پس از انتخاب و نهایی سازی بخش خصوصی، پروژه  در سه مرحله با شرایط خاص خود انجام خواهد شد:

• مرحله پیشبرد: از زمان امضای قرارداد تا شروع دوره ساخت که طرفین وظیفه آماده سازی ساخت پروژه مانند دراختیار گرفتن زمین، نهایی سازی تامین مالی و فراهم سازی امکان برداشت از آن، انتخاب و نهایی سازی پیمانکاران و عوامل دخیل در اجرای پروژه و .... دارند.
• دوره ساخت: ساخت پروژه مطابق توافقات
• دوره بهره‌برداری: بهره‌برداری از پروژه مطابق توافقات

انواع قراردادهای  این خانواده

این نوع قراردادها باتوجه به شرایط هر پروژه و محیط حاکم بر آن به طرق متفاوتی قابل طرح و اجرا می‌باشند. شیوه‌های مرسوم این نوع از قراردادها که همگی در خانواده PPP قرار می‌گیرند به شرح ذیل قابل برشمردن است:

الف) ساخت، بهره برداری و انتقالBOT(Build Operate Transfer)

ب)ساخت، مالکیت، بهره برداری و انتقال BOOT (Build Own Operate Transfer)

ج)ساخت، انتقال و بهره برداری BTO (Build Transfer Operate )

د) ساخت، مالکیت و بهره برداریBOO(Build Own Operate)

ه)ساخت، مالکیت، بهره برداری و فروش BOOS (Build Own Operate Sell)

و)ساخت، اجاره و انتقال BLT((Build Lease Transfer

ز)ساخت، انتقال و اجارهBTL((Build Transfer Lease‌

ح) بازسازی، بهره‌برداری و انتقالROT (Rehabilitate Operate Transfer)

ط) بازسازی، مالکیت و بهره‌برداریROO (Rehabilitate Own Operate)

ی) بازسازی، مالکیت، بهره‌برداری و انتقالROOT (Rehabilitate Own Operate Transfer)

ک) بازسازی، انتقال و بهره برداری RTO (Rehabilitate Transfer Operate)

ل)بازسازی، اجاره و انتقال RLT(Rehabilitate Lease Transfer)

م) بازسازی، انتقال و اجارهRTL(Rehabilitate Transfer Lease)

ن) توسعه، بهره‌برداری و انتقال DOT(Develop Operate Transfer)

س) توسعه، انتقال و بهره‌برداری DTO(Develop Transfer Operate)

ع) توسعه، اجاره و انتقال DLT(Develop Lease Transfer)

ف)توسعه، انتقال و اجاره DTL(Develop Transfer Lease)

قانون و قراردادهای مشارکت عمومی و خصوصی

هیأت وزیران در جلسه مورخ 1382.4.18 بنا به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی وبه استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در اجرای بند(ب‌) ماده (3) قانون تشویق‌و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی‌، ضوابط و شرایط حاکم برقراردادهای سرمایه‌گذاری به شیوه‌های ساخت‌،بهره‌برداری و انتقال‌، مشارکت مدنی وبیع متقابل را به شرح زیر تصویب نمود:

" شرکت‌های دولتی می‌توانند از کلیه شیوه‌های تأمین منابع مالی مندرج در بند"ب‌"ماده (3) قانون‌تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی برای تأمین منابع مالی مورد نیازخود استفاده نمایند وسرمایه‌گذاری‌های خارجی موصوف مورد تأیید و حمایت دولت جمهوریاسلامی ایران می‌باشد"

ماده3 قانون تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی و بند "ب" آن مصوب مورخ 4/3/1381 - مجمع تشخیص مصلحت نظام این چنین می‌گوید:

ماده 3- سرمایه گذاری های خارجی که براساس مفاد این قانون پذیرفته می شود از تسهیلات و حمایت های این قانون برخوردارند.

ب) سرمایه گذاری خارجی در کلیه بخش ها درچارچوب روشهای (مشارکت مدنی) , ( بیع متقابل ) و ( ساخت , بهره برداری و واگذاری ) که برگشت سرماهی و منافع حاصله صرفا از عملکرد اقتصادی طرح مورد سرمایه گذاری ناشی شود و متکی به تضمین دولت یا بانکها و یا شرکتهای دولتی نباشد.

البته لازم به ذکر است که در تصویب نامه مورخ 1382.4.18 هیأت محترم دولت، تضمین لازم از طرف وزارت اقتصاد و دارائی برای این پروژه‌ها تائید گردید:

"وزارت امور اقتصادی و دارایی تضمین‌های لازم را تحت پوشش قانون تشویق وحمایت‌سرمایه‌گذاری خارجی و آیین‌نامه آن به سرمایه‌گذارانی که تحت روش مندرج دربند (ب‌) ماده (3) قانون‌یادشده اقدام می‌نمایند، ارائه می‌دهد.
 تضمین‌های دولت جمهوری اسلامی ایران برای روش‌های احصا شده در این تصویبنامهشامل مواردذیل نمی‌گردد:
الف) خسارات وارد شده ناشی از قصور سرمایه‌گذاری در ایفای تعهدات قراردادی‌
ب ) مسؤولیت‌های سرمایه‌گذار در بهره‌برداری از موضوع سرمایه‌گذاری انجام شده‌
پ )خسارات وارد شده به سرمایه‌گذار ناشی از حوادث قهریه (فورس ماژور)"

همچنین در بند ب ماده 214 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران دولت موظف شد "روش‌های اجرائی مناسب از قبیل تامین مالی، ساخت، بهره‌برداری و واگذاری، تامین مالی، ساخت و بهره‌برداری، طرح ساخت کلید در دست، مشارکت عمومی و خصوصی و یاساخت، بهره‌برداری و کالکیت را با پشتیبانی تضمین‌های کافی به کار گیرد."

پس از آن در سال 1387 معاونت نظارت راهبردی ریاست جمهوری وقت، قالب "موافقت‌نامه ساخت، بهره‌برداری و انتقال" را طی نشریه 469 منتشر نمود. این نشریه مجدد مورد بررسی قرار گرفته و در مورخ 1393.12.26 طی بخش‌نامه‌ای از طرف ریس سازمان برنامه بودجه و با استناد به ماده 23 قانون برنامه و بودجه و با عنایت ماده 214 قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی- اجتماعی- فرهنگی، به منظور تسهیل مشارکت بخش خصوصی در توسعه کشور و ارائه خدمات عمومی با عنوان " چارچوب موافقت‌نامه مشارکت عمومی- خصوصی" از نوع گروه سوم ابلاغ گردید.

از منظر قوانین بالادستی محدودیتی برای استفاده از قراردادهای مشارکت عمومی خصوصی وجود ندارد، ولیکن چون اساساً این قراردادها در پروژه‌های جاری می‌گردد که مقرر است امتیازی خاص با یک بازار تقریباً مطمئن به یک بخش خصوصی واگذار گردد، راه واگذاری استفاده از ابزار مناقصه و رسیدن به بهینه‌ترین قیمت خدمات یا کالای تولیدی می‌باشد.

البته برای حوزه‌هایی که امتیاز انحصاری نبوده و تحت یک قالب مشخص، امکان سرمایه‌گذاری توسط متقاضی واجد شرایط محیا باشد؛ مطابق یک فرایند معیین با صرف نظر کردن از مناقصه، می‌تواند بصورت گسترده‌تر از همه پتانسیل‌ها به مانند پروژه‌های تولید همزمان برق و حرارت که در سنوات اخیر به کرات امتیاز آن واگذار گردید استفاده نمود.

برخی از قواعد کاربردی و لازم الاجرای دستورالعمل برگزاری مناقصات که تحت قانون برگزاری مناقصه و قانون تضمین معاملات دولتی شناخته می‌شود، با قالب موافقت‌نامه‌های تهیه شده و همچمین ذات این نوع از قراردادها تناقض آشکار دارد؛ مهم‌ترین این تناقضات عبارتند از:

• ارزیابی متقاضیان جهت انتخاب واجدین شرایط جهت دعوت به مناقصه

ماده 7 آئین نامه تهیه فهرست مناقصه‌گران صلاحیتدار برای مناقصات محدود مصوب 5/7/1385 اشاره می‌دارد که دستگاه‌های مرکزی که ارزیابی صلاحیت تامین‌کنندگان(ارزیابی کیفی بطور عام) را برای انواع کالاهای مختلف انجام می‌دهند، باید حداقل معیارهای زیر را منظور کنند:

1. توان مالی
2. ارزیابی مشتریان قبلی
3. استاندارد‌های تولید
4. نظام کیفیت و نحوه تضمین محصولات(گارانتی)
5. ظرفیت تولید
6. کیفیت قطعات مصرفی و ارزیابی سازندگان مرتبط

درامور پیمانکاری، بهره‌برداری و نگهداری، چنانچه در رشته مرتبط تشخیص صلاحیت از سوی سازمان به عمل نیامده باشد، با رعایت ترتیب مقررات در بند پ ماده 3، ارزیابی صلاحیت توسط دستگاه مرکزی و حداقل بر اساس معیارهای زیر انجام می‌شود:

1. تجربه(سابقه اجرایی)
2. حسن سابقه در کارهای قبلی
3. توان تجهیزاتی
4. توان فنی و برنامه ریزی
5. دانش فنی در زمینه مطالعه و طراحی
6. تجربه در زمینه تامین کالا
7. کیفیت، نیروی انسانی بهره‌بردار

در چارچوب موافقت‌نامه ابلاغی، قرارداد بگونه‌ای منعقد می‌گردد که قراراست پیمانکاران EPC و بهره‌برداری در دوره پیشبرد معرفی گردند و نیازمندهای پروژه درصورت رعایت حدود کلی با اختیارات سرمایه‌گذار تدارک شود و قرارداد صرفاً با یک صاحب سرمایه آشنا به مدیریت پروژه در طول سه بخش عنوان شده جاری خواهد گردید. در صورتی که در آئین نامه فوق الاشاره، ارزیابی در بهترین حالت برای انتخاب مناقصه‌گران مربوط به یک پروژه EPCF تدارک دیده‌ شده است و نمی‌تواند خواسته‌های مورد نیاز مناقصات مشارکت عمومی خصوصی را که نیازمند داشتن سرمایه لازم بهمراه تخصص در پیشبرد امور مدیریتی در اینگونه پروژه‌ها است را برآورده نماید.

باشرح گفته شده از قوانین موجود، فرایند ارزیابی درحال حاضر از مستندات قانونی که بتواند نگاه سرمایه‌گذاری و سرمایه‌پذیری را رعایت کند را دربر ندارد و باعنایت به اینکه ارزیابی، گام اول شروع فرایند مناقصه و واگذاری پروژه می‌باشد، داشتن مستندات قانونی که بتواند مناقصه‌گزاران را در رسیدن به متقاضیان واجد شرایط کمک کند لازم می‌باشد.

• ضمانت‌نامه‌ها

پروژه‌های که با مدل مشارکت عمومی خصوصی از طریق مناقصه یا مذاکره واگذار می‌گردند بسته به اینکه با کدام مدل اجرا می‌شوند عموماً نیاز به ارائه 4 نوع ضمانت نامه از طرف سرمایه‌گذار دارد که در زمان‌های مخصوص خود و باتوجه به پیشرفت پروژه اخذ می‌شود.

• ضمانت نامه شرکت در مناقصه همزمان با تحویل پاکات مناقصه
• ضمانت نامه پیشبرد جهت انجام تعهدات پیشبرد پس از برنده شدن در مناقصه یا توافقات صورت گرفته در زمان مذاکره
• ضمانت نامه اجرا در زمان شروع دوره ساخت، جهت اجرای تعهد سرمایه گذاری در دوره ساخت.
• ضمانت نامه انتقال در قبل از زمان انتقال درصورتی که مقرر باشد تاسیسات به سرمایه‌پذیر منتقل گردد.

درحال‌ حاضر قانون حاکم بر ضمانت‌نامه‌ها در معاملات دولتی موجود تصویب‌نامه مورخ 1394.9.22 هئیت محترم وزیران می‌باشد. این آئین‌نامه اشاره‌ای به پروژه‌های سرمایه‌گذاری و بخصوص پروژه‌های که با مدل مشارکت عمومی خصوصی اجرا می‌شود ندارد.

با کمی اغماض فقط می‌توان ضمانت‌نامه شرکت در مناقصه و ساخت را برابر با مبلغ برآوردی سرمایه‌گذاری دوره ساخت از این آئین‌نامه استنباط نمود که مطمئناً نیازمند پاسخگوئی به سازمان‌های نظارتی را هم می‌باشد؛ درخصوص دو ضمانت‌نامه پیشبرد و انتقال(باتوجه به وظایف سرمایه‌گذار در ان دوره) هیچ‌گونه امکان استفاده از این آئین نامه وجود ندارد.

امید است متصدیان امر با بهره‌مندی از متخصصات حوزه سرمایه‌گذاری مشکلات قوانین مودجود را مرتفع نموده تا اسباب بهره‌گیری مناسب از این ظرفیت منحصر به فرد جهت پویایی اقتصاد کشور فراهم گردد.

* روح اله مقدسی رستمی

انتهای پیام/