به گزارش گروه اجتماعی خبرگزاری تسنیم، بیتردید، یکی از وظایف محوری همه دولتها تنظیم رفتارها و طراحی سازوکارهای مؤثر برای حکمرانی در حوزه رفاه عمومی است؛ حوزهای که ملموسترین و واقعیترین نقطه تماس حاکمیت با زندگی روزمره مردم به شمار میآید. کارآمدی هر سیاست، برنامه یا تصمیم حکمرانی، درنهایت نه در متن اسناد بالادستی، بلکه در خروجیها و آثار عینی آن بر معیشت، امنیت اقتصادی و احساس کرامت شهروندان سنجیده میشود. از همین رو، رفاه و تأمین اجتماعی را میتوان صریحترین و بیواسطهترین ترازوی ارزیابی عملکرد دولتها در نگاه افکار عمومی دانست.
رویکرد دینی و انقلابی جمهوری اسلامی ایران، قانون اساسی، سیاستهای کلی ابلاغی مقام معظم رهبری ـ بهویژه سیاستهای کلی تأمین اجتماعی (1401) ـ و نیز برنامه هفتم پیشرفت و توسعه، همگی بازتابدهنده یک آرمان مشترکاند: تضمین زندگی شرافتمندانه و برخوردار از کرامت انسانی برای آحاد جامعه. تحقق این آرمان بلند و مورد مطالبه مردم، نه از مسیر شعار و گفتگوهای صرف، بلکه تنها از طریق توجه به گفتمان انقلاب و اراده عملی دولتها در حکمرانی رفاه ممکن است.
در این چارچوب، عدالت اجتماعی دال مرکزی حکمرانی در جمهوری اسلامی است؛ مفهومی که باید بهطور مستقیم در ساختار درآمدی دولت، نحوه مالیات ستانی، شیوه تخصیص منابع، اولویتبندی مصارف و چگونگی باز توزیع ثروت عمومی بازتاب یابد. از این منظر، بودجه سالانه ـ و بهویژه بودجه 1405 ـ صرفاً یک سند مالی و جدول بودجهبندی دستگاههای اجرایی نیست، بلکه مهمترین ابزار و برنامه عملی تحقق یا تضعیف عدالت اجتماعی در شئون حکمرانی به شمار میرود.
درنهایت، از منظر نگارنده، نقد لایحه بودجه سال 1405 از منظر رفاه و تأمین اجتماعی بههیچوجه ناظر بر نادیده گرفتن شرایط کلی اقتصاد کشور، محدودیتهای منابع، کسریهای ساختاری و ضرورت انضباط مالی نیست، بلکه تأکید بر این واقعیت است که در بودجهای که با ادعای مهار تورم و کنترل بیثباتیهای اقتصادی تدوینشده، نباید بار تعدیل و انقباض مالی بر معیشت مردم تحمیل شود. فشارهای تورمی موجود، پیشاپیش شرایط دشواری را بر خانوارها تحمیل کرده و تداوم آن از مسیر کاهش واقعی حمایتهای اجتماعی، خلاف منطق عدالت اجتماعی و اسناد بالادستی است. ازاینرو، اقتضای انقباض بودجهای در سال 1405 باید نه متوجه سفره مردم، بلکه معطوف به ارتقای کارآمدی، بهرهوری و اصلاح نحوه مدیریت درآمدها و هزینههای دولت باشد. فاصله معنادار میان اهداف تصریحشده در سیاستهای کلی و برنامه هفتم با واقعیت معیشتی جامعه، بهروشنی نشان میدهد که بازنگری در حکمرانی رفاه در بودجه 1405 با رویکرد توجه به شرایط جامعه ضرورتی فوری و مسئولانه است و میتوان باسیاستهای اصلاحی و باز توزیعی دقیق، فشار ناشی از بودجه انقباضی را از دوش مردم کمتر کرد.
انحرافات پایهای در حکمرانی رفاه در بودجه 1405 دولت چهاردهم
الف) انحراف از اصل کفایت حمایتها و کاهش واقعی رفاه
بندهای (5)، (6) و (9) سیاستهای کلی تأمین اجتماعی ابلاغی مقام معظم رهبری و نیز مواد (30) و (31) قانون برنامه هفتم پیشرفت، دولت را مکلف به تضمین اصل کفایت حمایتها (Sufficiency) برای تأمین حداقل معیشت، حفظ کرامت انسانی و صیانت از قدرت خرید واقعی کرده است. در این چارچوب اسنادی، منابع حمایتی باید بهگونهای تعیین شوند که بتوانند حداقل نیازهای اساسی اقشار مختلف مردم، بهویژه اقشار محروم جامعه را در برابر شوکهای اقتصادی و تورمی پوشش دهند.
بااینحال، مقایسه اعتبارات حمایتی در لایحه بودجه 1405 با ارقام مصوب سال 1404 نشاندهنده یک انحراف ساختاری است. درحالیکه مجموع اعتبارات تخصیصیافته به حوزههای رفاهی (مانند کمیته امداد، سازمان بهزیستی و صندوقهای بازنشستگی) در سال 1405 رشد اسمی در حدود 25 درصد را تجربه کرده، نرخ تورم هدفگذاریشده و پیشبینیشده توسط خود دولت برای سال آتی در محدوده 30 تا 35 درصد قرار دارد.
این شکاف میان رشد اسمی اعتبارات رفاهی و نرخ تورم پیشبینیشده به معنای کاهش حداقل 5 تا 10 درصدی قدرت خرید واقعی مستمریها، یارانهها و خدمات حمایتی خواهد بود. چنین کاهش واقعی، مغایر با بندهای صریح سیاستهای کلی تأمین اجتماعی است، زیرا سطح حمایت را از وضعیت «کفایت» و «تضمین معیشت» دور کرده و آن را به یک کمک مالی جزئی و ناکافی در شرایط تورمی تنزل میدهد. تداوم این روند عملاً حمایتهای اجتماعی را از کارکرد «صیانت» به سطح «پرداختهای ناکافی و فرساینده» تنزل میدهد و با بیثباتی معیشتی در دهکهای پایین جامعه، اعتبار سیاستگذاریهای کلان در حوزه حکمرانی رفاه را نیز زیر سؤال میبرد و نشان میدهد که تأمین مالی بخش رفاه همچنان تابعی از انقباض بودجهای است، نه یک اولویت سیاستی و قانونی که در شرایط فعلی بایستی جلب حمایت و مداخله دولت را بیشازپیش داشته باشد.
ب) انحراف از عدالت توزیعی در منابع (نقض اصل باز توزیع عادلانه)
بندهای (5) و (6) سیاستهای کلی تأمین اجتماعی، دولت را مکلف به توزیع عادلانه منابع و فرصتها به نفع دهکهای پایین و هدفمندسازی حمایتها برای کاهش نابرابری میکند. همچنین، ماده (30) قانون برنامه هفتم پیشرفت بهصراحت برافزایش کارایی نظام تأمین اجتماعی، ارتقای اثربخشی حمایتهای اجتماعی و حفظ قدرت خرید واقعی مستمریبگیران و یارانه بگیران تأکید دارد.
با تکیهبر این الزامات بالادستی، انتظار میرفت لایحه بودجه سال 1405 جهتگیری باز توزیعی فعالی به نفع دهکهای کمدرآمد اتخاذ کند؛ اما بررسی تطبیقی آن با قانون بودجه سال 1404 نشان میدهد چنین اصلاحی تحققنیافته است. یارانههای پنهان انرژی همچنان حدود 1600 همت باقیمانده و مانند سال 1404 بدون هیچ اصلاح ساختاری توزیع میشود؛ بهگونهای که دهکهای پردرآمد 45 درصد از این یارانه را دریافت می کند و دهکهای پائین تنها 15 درصد.
رشد 62 درصدی درآمدهای مالیاتی (از 1820 همت در سال 1404 به 2961 همت در سال 1405) نیز بدون جهتدهی باز توزیعی طراحیشده و سهم حوزه رفاه و حمایت اجتماعی از این افزایش عظیم درآمدی کمتر از 9 درصد بوده است (شایانذکر است کمک 726 همتی دولت تحت عنوان تعادل منابع و مصارف صندوقهای بازنشستگی به صندوقهای بازنشستگی که توان پرداخت تعهدات مستمری خویش را ندارند؛ جبران کسری اکچوئری و هزینه گذشته است؛ نه خدمت رفاهی امروز. این پرداخت از منظر اقتصاد رفاه به کاهش فقر کمک نمیکند، بلکه اگر با اصلاحات ساختاری همراه نشود، در سالهای بعد منابع رفاهی را هم میبلعد).
این وضعیت، برخلاف روح سیاستهای کلی (بندهای (5) و (6)) و حکم ماده (30) برنامه هفتم است و نشان میدهد که لایحه فعلی، بهجای کاهش نابرابری، عملاً به بازتولید شکاف طبقاتی از مسیر تخصیص ناعادلانه یارانهها و افزایش فشار معیشتی بر دهکهای پایین منجر میشود.
ج) ناپایداری صندوقهای بازنشستگی و تضعیف تأدیه بدهی دولت
مطابق بند (3) سیاستهای کلی تأمین اجتماعی، دولت مکلف است پایداری مالی صندوقها را از طریق مدیریت تعهدات، تأمین منابع پایدار و جلوگیری از انتقال بدهی به نسلهای بعد تضمین کند. این حکم در مواد (28) و (29) قانون برنامه هفتم پیشرفت صراحت یافته و دولت را موظف به کاهش وابستگی صندوقها به بودجه عمومی، ساماندهی بدهی دولت به صندوقها، اصلاح پارامترهای سن و حق بیمه و استقرار حسابهای نسلی کرده است؛ بنابراین، تأدیه بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی صرفاً یک حمایت مالی نیست، بلکه رکن اصلی تحقق پایداری صندوقها در چارچوب اسناد بالادستی محسوب میشود.
تجربه موفق و تاریخی تأدیه بدهی دولت سیزدهم از طریق انتقال داراییهای باارزش و آغاز اصلاحات پارامتریک سن و سابقه با همکاری مجلس شورای اسلامی، مسیری است که با تقویت آن در این دولت و در بودجه سنواتی میتوان بخش مهمی از مشکلات را در شرایط سخت فعلی مدیریت کرد.
حال، دولت در لایحه بودجه 1405 در حوزه تأدیه بدهی دولت به تأمین اجتماعی، رویکردی حداقلی و غیر ساختاری اتخاذ کرده است. درحالیکه بدهی انباشته دولت به سازمان تأمین اجتماعی به بیش از هزار همت رسیده است، رقم پیشبینیشده برای تأدیه این بدهی در بودجه 1405 تنها کسری محدود (حدود 170 همت) را پوشش میدهد و حتی برای تثبیت وضعیت نقدی صندوق نیز کفایت نمیکند. این در حالی است که حدود دو برابر همین رقم، تعهد سنواتی 1405 دولت و سهم بیمهای دولت بر دوش سازمان تأمین اجتماعی است (منهای بدهی هزار همتی گذشته)؛ یعنی دولت نه بدهی گذشته را بهدرستی تسویه میکند و نه از ایجاد بدهی جدید جلوگیری میکند؛ و این یعنی ناپایداری صندوق در حدی که امکان انجام تعهدات را از بین میبرد.
درنتیجه، بودجه 1405 عملاً برخلاف بند (3) سیاستهای کلی تأمین اجتماعی و مواد (28) و (29) برنامه هفتم عمل کرده و تأدیه ناکافی بدهی دولت را به ابزاری برای تعمیق و تعویق بحران تبدیل کرده است. تداوم این وضعیت، نهتنها توان پرداخت مستمریها را در میانمدت تهدید میکند، بلکه کل منطق «پایداری بین نسلی» نظام تأمین اجتماعی را مخدوش ساخته و صندوقها را بیشازپیش وارد چرخه کسری مزمن و بدهی فزاینده میکند.
راهکارهای اصلاح
الف) ضرورت اصلاح باز توزیعی مالیات در بودجه 1405
در لایحه بودجه سال 1405 درآمدهای مالیاتی با افزایشی کمسابقه، از 1٬820 همت در سال 1404 به 2٬961 همت رسیده است؛ یعنی رشدی معادل 1٬140 همت یا بیش از 62 درصد. این رشد، یک «فرصت تاریخی» برای سیاستگذاری رفاهی است و باید بهعنوان موتور محرک عدالت اجتماعی عمل کند. بااینحال، دادههای بودجه نشان میدهد که سهم حوزه رفاه عمومی از این رشد عظیم، بسیار ناچیز و کمتر از 9 درصد است. رقمی که حتی از نصف تورم پیشبینیشده نیز پایینتر است و منجر به کاهش واقعی رفاه خانوارها میشود. این میزان تخصیص، با الزامات سیاستهای کلی تأمین اجتماعی (بهویژه بندهای 5، 6 و 9) و ماده 30 برنامه هفتم همخوانی ندارد.
برای اصلاح این انحراف، لازم است حداقل 50 درصد از رشد درآمدهای مالیاتی به حوزه رفاه عمومی اختصاص یابد. این کار نهتنها ممکن است، بلکه با توجه به افزایش 1٬140 همتی درآمدهای مالیاتی، کاملاً قابل تحقق است. با این قاعده ساده و منصفانه، سهم رفاه از رشد مالیات باید به حدود 570 همت برسد؛ یعنی بیش از پنج برابر وضعیت فعلی.
تمرکز باز توزیع بر رفاه عمومی در سال 1405 یک ضرورت اقتصادی و اجتماعی است. فشار تورمی بر دهکهای پایین، کاهش واقعی مستمریها و سهم ناعادلانه یارانههای پنهان انرژی سبب شده است که انقباض بودجهای بدون پشتوانه رفاهی، مستقیماً به معیشت اقشار ضعیف منتقل شود. هدف بسته اصلاحی این است که بار انقباض بر دوش دولت قرار گیرد، نه مردم.
اختصاص 50 درصد رشد مالیاتی به رفاه، نهتنها تعهدات قانونی را محقق میکند، بلکه ظرفیت تأمین افزایش مستمریها، ترمیم یارانه نقدی دهکهای 1 تا 4، تقویت بیمه سلامت و آغاز اصلاحات ساختاری تأمین اجتماعی را نیز فراهم میسازد. از این منظر، بند اول بسته اصلاحی تأکید میکند که رشد 60 درصدی مالیات باید بهجای تأمین هزینههای جاری دولت، به موتور باز توزیع اجتماعی و تقویت امنیت معیشتی خانوارها تبدیل شود.
ب) تعدیل و هدفمندسازی مصارف رفاهی با تمرکز بر دهکهای پایین
در لایحه بودجه 1405، مسئله اصلی در حوزه رفاه نه فقدان منابع، بلکه نا ترازی میان تورم، مصارف رفاهی و گروههای هدف است. افزایشهای اسمی محدود در اعتبارات رفاهی، در شرایط تورم 30 تا 35 درصدی، عملاً به کاهش واقعی قدرت خرید خانوارها انجامیده و کارکرد حمایتی بودجه را تضعیف کرده است. در چنین وضعیتی، استمرار الگوی فعلی تخصیص منابع، به معنای انتقال مستقیم هزینههای انقباض بودجهای به دهکهای پایین درآمدی و تشدید نابرابری اجتماعی است.
بودجه 1405 باید حداقل سه اصلاح کلیدی را اعمال کند:
- افزایش مستمریها و حمایتها متناسب با تورم: نخستین جهت اصلاحی، تعدیل مصارف رفاهی باهدف جبران کسری قدرت خرید است. حداقل انتظار از بودجه 1405، حفظ سطح واقعی حمایتهاست؛ امری که مستلزم افزایش مستمری مددجویان کمیته امداد و سازمان بهزیستی و نیز پرداختهای نقدی دهکهای پایین، حداقل بهاندازه نرخ تورم است. افزایشهای کمتر از تورم، حتی اگر از منظر اسمی قابلتوجه به نظر برسند، در عمل به کاهش سطح رفاه واقعی گروههای هدف منجر میشوند و با فلسفه وجودی سیاستهای حمایتی در تعارض قرار دارند.
- اولویتدهی به دهکهای پائین و حذف تدریجی حمایتهای یارانهای از دهکهای بالا: محور دوم اصلاحات، هدفمندسازی مصارف رفاهی بر اساس اولویت دهکهای درآمدی است. در شرایط محدودیت منابع و فشارهای مالی دولت، توزیع یکنواخت یارانهها نهتنها ناکارآمد بلکه ناعادلانه است. تمرکز حمایتهای مستقیم و معیشتی باید بهصورت صریح بر دهکهای یک تا سه قرار گیرد؛ دهکهایی که بیشترین آسیب را از تورم و شوکهای معیشتی متحمل میشوند. در مقابل، دهکهای بالاتر باید بهتدریج از دریافت یارانههای غیر هدفمند، بهویژه در حوزه انرژی، خارج شوند و حمایت دولت از آنها صرفاً در قالب بیمههای اجتماعی عمومی تعریف گردد. این تغییر جهت، شرط لازم برای افزایش اثربخشی واقعی هزینههای رفاهی است.
- رفع ضعف یکپارچگی نهادی و ایجاد حساب واحد رفاهی دستگاههای حمایتی: سومین و بنیادینترین اصلاح پیشنهادی، بازطراحی حکمرانی مالی رفاه از طریق ایجاد «حساب واحد رفاهی» در یک پنجره رفاهی واحد است. پراکندگی ردیفهای رفاهی میان دستگاههای متعدد و نبود یک چارچوب تجمیعی، منجر به همپوشانی، اتلاف منابع و فقدان شفافیت شده است. تجمیع همه منابع مرتبط با حمایتهای اجتماعی اعم از یارانههای نقدی و معیشتی، کمکهای مستقیم و بخش قابلشناسایی یارانههای پنهان در یک حساب واحد، امکان برنامهریزی هدفمند، نظارت مؤثر و ارزیابی عملکرد سیاستهای رفاهی را فراهم میکند.
درمجموع، تعدیل و هدفمندسازی مصارف رفاهی در بودجه 1405 مستلزم یک تغییر نگاه اساسی است: از افزایشهای اسمی پراکنده به حفظ قدرت خرید واقعی، تمرکز بر دهکهای پایین و اصلاح حکمرانی رفاه. تنها با تحقق این رویکرد سهگانه میتوان اطمینان یافت که بودجه سال 1405، بهجای تضعیف امنیت معیشتی، به ابزاری برای تثبیت اجتماعی و تقویت عدالت توزیعی تبدیل خواهد شد.
ج) تمرکز راهبردی بر پایداری مالی صندوقهای بازنشستگی، بهویژه تأمین اجتماعی، در جهت خوداتکایی مالی
یکی از عمیقترین انحرافات لایحه بودجه 1405 از اسناد بالادستی، نحوه مواجهه آن با بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی و وضعیت ناپایدار صندوقهای بازنشستگی است. علیرغم تصریح بند (3) سیاستهای کلی تأمین اجتماعی و تکالیف صریح مواد (28) و (29) قانون برنامه هفتم پیشرفت، بودجه 1405 همچنان بر منطق حداقلیِ «تزریق نقدینگی برای عبور کوتاهمدت» استوار است و نه بر تسویه مؤثر بدهی و اصلاح ساختار. این رویکرد، نهتنها بحران را حل نمیکند، بلکه آن را به نسلهای آینده منتقل میسازد.
بدهی انباشته دولت به سازمان تأمین اجتماعی که حاصل سالها عدم ایفای تعهدات قانونی، تحمیل تکالیف بیمهای بدون پشتوانه و وقفه در پرداخت سهم دولت بوده است، اکنون به یکی از عوامل اصلی نا ترازی این صندوق تبدیلشده است. بااینحال، آنچه در بودجه 1405 پیشبینیشده، پرداخت ناکافی (حدود 170 همت) است که حتی کمک جدی به هزینههای جاری را نمیدهد و هیچ اثری بر کاهش بدهی واقعی یا تقویت ذخایر بلندمدت صندوق یا سرمایهگذاری ندارد. چنین رویکردی، در عمل، به معنای انباشت بحران و عدم توجه به پایدارسازی و اصلاح صندوق است.
مسئله اساسی این است که تأدیه بدهی دولت باید بهمثابه یک ابزار اصلاح ساختاری تلقی شود، نه یک حمایت مقطعی. پرداخت مؤثر بدهی، زمانی معنا دارد که بتواند نسبت پشتیبانی مالی را تثبیت کند و جریانهای آتی درآمدی صندوق را بهبود دهد. این هدف، صرفاً از مسیر انتقال نقدی محدود محقق نمیشود، بلکه نیازمند استفاده نظاممند از ابزارهایی مانند تهاتر بدهی با داراییهای مولد و پایدار، واگذاری سهام سود ده و ایجاد جریان درآمدی قابلاتکا برای سازمان تأمین اجتماعی است؛ مسیری که در برنامه هفتم نیز به آن تصریحشده، اما در لایحه بودجه 1405 انعکاس مؤثر نیافته است.
در کنار مسئله بدهی، اصلاح ساختار صندوقها بهعنوان مکمل ضروری تأدیه بدهی، عملاً به حاشیه رانده میشود؛ چراکه بهجای اینکه مدیریت بتواند از فرصت پشتیبانی مالی از طریق تأدیه بدهی، برای اصلاحات ساختاری، پارامتریک، بهرهوری سرمایهگذاری و خدمات مناسب و آینده بین نسلی استفاده کند، تمام ظرفیتهای داخلی و بیرونی سازمان را صرفاً برای انجام تعهدات و مستمری ماهانه و جاری به کار میگیرد. استمرار روند فعلی ـ با سن بازنشستگی پایین، نرخهای بیمهای نامتوازن و فقدان تفکیک حساب تعهدات نسلی ـ به معنای انباشت مستمر تعهدات بدون منبع پایدار است. تجربههای داخلی و بینالمللی نشان میدهد که ماندن در این رویه، هزینه اجتماعی و مالی آنها را در آینده بهصورت تصاعدی افزایش میدهد.
ازاینرو، بسته اصلاحی پیشنهادی، شامل تأدیه بدهی مناسب برای انجام و توسعه خدمات بازنشستگان و در کنار آن، ادامه محکم اصلاحات تدریجی و کمهزینه اما مستمر است. افزایش مرحلهای سن و سابقه بازنشستگی به میزان محدود (مثلاً سه ماه در سال)، بازتعریف نسبتهای بیمهای برای گروههای خاص و ایجاد تفکیک شفاف میان حساب تعهدات نسل فعلی و نسلهای آینده، میتواند بدون شوک اجتماعی، مسیر پایداری صندوقها را هموار کند. برآوردها نشان میدهد که حتی چنین اصلاحات تدریجیای میتواند در افق پنجساله تا حدود 20 درصد از رشد تعهدات آتی صندوقها بکاهد.
درنهایت، بدون همافزایی میان تأدیه واقعی بدهی دولت و اصلاح ساختار صندوقها، هیچیک از دو سیاست به نتیجه نخواهد رسید. پرداخت بدهی بدون اصلاح ساختاری، به اتلاف منابع میانجامد و اصلاح پارامتریک بدون ایفای تعهدات دولت، مشروعیت اجتماعی خود را از دست میدهد. بودجه 1405 میتواند نقطه شروع این همافزایی باشد، مشروط بر آنکه از منطق تسکین کوتاهمدت فاصله بگیرد و به الزامات پایداری مالی و عدالت بین نسلی تن دهد. تنها در این صورت است که نظام تأمین اجتماعی از وضعیت بقاء اداری خارجشده و به مسیر پایداری نهادی بازمیگردد.
نتیجهگیری
بودجه 1405 در نقطهای ایستاده که امکان انتخاب میان تداوم نابرابری یا اصلاح مسیر را فراهم کرده است. اقتضای انقباض بودجهای در سال 1405 باید نه متوجه سفره مردم، بلکه معطوف به ارتقای کارآمدی و اصلاح مدیریت درآمدها و هزینههای دولت باشد. لایحه فعلی، با تحمیل بار انقباض بر معیشت مردم، خلاف منطق عدالت عمل کرده است. مجلس شورای اسلامی این فرصت را دارد که با اجرای بسته اصلاحی فوق (1. حفظ کفایت حمایتها؛ 2. اصلاح الگوی توزیع یارانهها؛ 3. تخصیص سهم معناداری از رشد مالیات به حوزه رفاه؛ 4. قرار گرفتن پایداری مالی صندوقها در مرکز تصمیمگیری)، رشد 1140 همتی مالیات را به موتور باز توزیع اجتماعی و تضمین امنیت معیشتی خانوارها تبدیل کند.
میرهاشم موسوی؛ کارشناس رفاه و مدیرعامل سابق سازمان تأمین اجتماعی در دولت سیزدهم
انتهای پیام/